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財政預算案之繼續派錢及開徵加熱煙稅(文:阮穎嫻) (09:00)

《施政報告》剛公布,接下來《財政預算案》又排着隊要出爐了。因為疫情,上兩個星期跟一班經濟學者,和財經事務及庫務局長許正宇視像會議,討論艱難時候特區政府應如何制定預算。當天討論的其中兩個重點,是疫情下的援助及稅收問題。

香港進入第四波疫情,確診個案急升。香港政府收緊限聚令。根據以往經驗,當抗疫措施收緊,市面人流減少,商店食肆酒吧等的生意將大受打擊。加上臨近聖誕新年檔期,本來是市民消費意欲旺盛的時節,這次收緊限聚,令一眾商家大失預算。香港經濟很有可能出現雙底衰退(又稱「W」形衰退),即是稍為回升後再重挫,在聖誕新年期間出現裁員潮。

饑荒來了就派米

面對這麼艱難的情况,政府決定增加一次過的經濟援助,紓解民困,是正確的選擇,但金額太少。原理很簡單,人要儲錢的一大原因,就是以備不時之需。政府也一樣。根據最新的政府經濟預測,本年度經濟衰退將達6.1%,為自1962年有統計紀錄以來最差。積穀防饑,未雨綢繆,饑荒來了,雨下大了,這時不多用點儲備,那還等什麼時候才用呢?

誠然,政府已實施了幾輪的救市方案,自去年年中以來,政府的額外支出達到約3000億港元,是約一成的GDP,而政府在2020/21財政年度的赤字將達約3000億元,而儲備將由1.1萬億驟降至8000億左右。

這個數字雖然駭人,但與國際相比,其實不算多。例如經濟合作暨發展組織(OECD)所代表的發達國家預計,今年平均政府債務將增加13.4個百分點的GDP,至86%。這些已發展國家的政府,大部分在疫情之前,已經舉債度日,他們在疫情時救市仍然不遺餘力。香港政府不但不用舉債,而且庫房充實,絕對有能力比這些國家做得更多。

有人擔心紓困措施會破壞財政穩健,以後可能面對結構性財赤,觸發金融危機。我有兩點回應。第一、先解決當下問題,財政整頓在經濟恢復時更容易解決。第二、關於人口老化等結構性問題,全世界共同面對,而香港的根基比其他地區還是好很多,不必過分憂慮。

全面及針對性派錢的思維

至於怎樣派錢,是全民派還是針對性扶助某些受經濟影響特別嚴重的行業呢?這有不同的考慮。如果要政府一分一毫都花在有需要的人手上,那當然是針對性援助受疫情影響最嚴重的行業。例如金融業和專業服務受疫情影響較小,旅遊業和零售餐飲業打擊最大等。

全民派錢也有道理。很多行業,都有人受疫情損害較多、有人較輕微。如做食肆的,火鍋店酒吧等影響較大,有些主要做外賣到會的餐廳倒還可以維持疫情前部分生意。又例如賣奢侈品的商店生意下滑,但超級市場生意似乎不受影響,逆周期的民生用品銷情還上升呢。由於政府難以鉅細無遺分辨誰該派多少,每人派一些也是合適。

其次,有些商戶主要做遊客生意,如鬧市中的藥房,他們自開張起就知道客源主要是遊客,生意波動性是很大的,事實上在市况良好時,他們也大賺了一筆。相反,有些行業如超級市場收入較平穩,好市時賺得不多,衰退時也不會太受影響,這些是每個行業的風險,老闆在開舖時已知道,政府毋須針對波動性高的行業,為他們包底。

開徵稅項力求避免赤字

關於紓困措施,仍有一個法律問題。

《基本法》107條是這樣的:「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應。」在財政司長已預言有3000億財赤,但市民又水深火熱的情况下,以上的建議會不會不符合基本法呢?從法律條文可見,不是不能赤字,但要「避免」;收支未必可以平衡,但要「力求」。付出這樣的努力,有這樣的考慮,就是符合了基本法。

為了力求避免赤字,政府亦可考慮開徵新稅。當然,在全球化之下,很多稅是會影響香港的國際競爭力的,例如消費稅會影響零售市場,加企業稅會減低企業在香港註冊的吸引力,資本增值稅會影響金融市場發展,遺產稅會影響高資產淨值人士在香港設立家族辦公室業務等。

規管加熱煙而不是全禁

民生用品最好不要徵稅,但奢侈品稅是可以考慮的,因為窮人少買奢侈品,不受影響的有錢人繼續大魚大肉。疫情下有些屋邨要面臨封邨,有錢人繼續遊艇開P跳拉丁舞,多收奢侈品稅會讓人感覺公義一點。因此有些稅項,酌量增加,並非壞事,如博彩稅和煙草稅等。

有外國研究指出,增加煙草稅,可以減少吸煙的數量,而且加稅對年輕人的影響特別大。由於不少人的吸煙習慣是由年輕時代養成,這種稅對年輕人長遠健康有好處,亦變相減少以後公共醫療體系的負擔,一舉兩得。但有些煙民,養成了吸煙習慣,戒也戒不了,加得愈多煙稅就只會有更多人轉食走私煙。另外亦有研究指,煙太貴會令煙民吸煙的數量變少,但吸一支煙會吸到底,索到盡,這樣比起沒有「慳住吸」一支煙的正常食法,對身體危害較大,對身體損害有補償效果。結論是,煙稅要有,但加太多不見得能達到政策目的;至於什麼是「太多」,那是實證問題。

最近出現的加熱煙,也同樣應受到規管。禁止售賣並不能有效禁止市民食用,尤其是青少年本來就有方法從別的途徑購買,其他國家如日本和韓國已經合法,倒不如立法規管,一方面容許市民選擇,同時以煙草稅減少青少年食用的誘因,也增加稅收。加熱煙和傳統香煙接受相同規管,正是世界衛生組織所建議。

早前香港吸煙與健康委員會說加熱煙無助戒煙,所以要一刀切全面禁止加熱煙才能保障市民健康。這種說法毫不考慮選擇取捨,與「肺炎確診個案清零才可出街」這種極端言論一樣可笑,而且本來街上就有人吸加熱煙,清不到零。再者,加熱煙合法的理由不應該是為了戒煙,如果要戒煙,應該禁止傳統香煙才對。關於加熱煙及傳統香煙哪種較健康的研究未有定論,煙民吸哪種煙也是有健康代價的。對於非煙民來說,最少加熱煙的二手煙問題及臭味不及傳統香煙嚴重,寧可身邊人吸加熱煙。

參考資料:

.Michael S. Sharbaugh, Andrew D. Althouse, Floyd W. Thoma,  Joon S. Lee, Vincent M. Figueredo, Suresh R. Mulukutla (2018) "Impact of cigarette taxes on smoking prevalence from 2001-2015: A report using the Behavioral and Risk Factor Surveillance Survey(BRFSS)" PLoS ONE 13(9): e0204416.

.Jérôme Adda and Francesca Cornaglia (2006) "Taxes, Cigarette Consumption, and Smoking Intensity"  American Economic Review 96(4): 1013-1028.

作者是港大經管學院講師

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