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讓競爭淘汰庸官(文:簡明宇) (09:00)

香港教育界近月經歷風風雨雨,教育局長楊潤雄固然被民主派責難,卻同時又被建制派所批評,早前(10月16日)王卓祺教授更在《明報》撰文從4個方向論證楊局長為庸官。雖然教育局長肩負培育香港未來棟樑的重責,不過筆者無意糾纏於楊局長是否庸官,王教授鴻文引起筆者興趣,乃在於其點出香港政治的其中一個核心問題——缺乏政治人才,這點實值得再深入討論。

政務官非政治精英?

王教授指出香港政務官的兩個特點令其只能是行政精英而非政治精英,其一是「缺乏中國傳統士大夫的道統,有的是更多的個人榮耀及仕途晉升」;其二是「認同西方文化,自大、排外、依循現有規章制度,因循守舊,甚少出現進取型以及有國家觀念、政治品性的人物!」王教授進而指出香港現時制度上偏好以行政精英為政治領導,出現制度上錯配人才,引致「香港今天半生不死的管治問題」。至於香港政治精英不足的原因,王教授歸因於香港商業社會,缺乏從政的政治環境,以及中央未有系統地培養。

2020年IMD全球競爭力報告中,香港排名第五,而這個排名(儘管從2019年的第二名下跌),乃得力於兩大組別指標的貢獻,分別是全球排第一的政府效率(Government Efficiency)及全球排第二的商業效率(Business Efficiency)。雖然近年政府表現的確每况愈下,在一些政策及事件中更是背離民意,但整體而言,香港公務員隊伍的質素在全球評比中仍然十分突出,而政務官正正在隊伍中擔任領袖角色。

用制度淘汰庸官

究竟政務官能否成為政治精英?從其他國家的經驗來看,很多出色的政治領袖皆來自各行各業,例如德國現任總理默克爾原是學者、美國前總統列根從政前是一位演員、韓國現任總統文在寅本身是律師,而新加坡現任總理李顯龍在接任總理一職前亦曾在多個政府部門任職。既然如此,又是否一如王教授所言,政務官缺乏道統,只重視個人升遷?筆者相信西方國家的政治領袖對「道統」為何物也不甚了了。不過,如果所謂「道統」是指儒家精神承傳,尤其是當中「民為貴,社稷次之,君為輕」之主張,則相信不少民主國家政治領袖均具備。在民主國家之中,政治領袖透過一人一票選出,並向選民負責。政治人物要在政府職位中升遷,既要有政績,也要有民望。民主國家之民能為貴,正正在於其手中一票。香港沒有普選行政長官,民如何能為貴?是否由政務官擔任政治領袖已無關宏旨。同理,楊潤雄個人是否庸官並不重要,重要的是有沒有制度淘汰庸官。沒有選舉,民眾又可以透過什麼把官員汰弱留強?

有規有矩的文官體系

王教授所指政務官具依循現有規章制度,因循守舊的特質,也可以解讀為官員行事高度制度化,令政務更具穩定性及可預測性,且不會因人而異或者常常出現特事特辦的情况,這也是香港能夠吸引海外投資者之處。事實上,在公共政策領域,漸進主義(incrementalism)是其中一個主要的政策制訂模式(approach),非香港獨有。當然,有人批評漸進主義不利社會變革,但它優勢在於常見於官方文件中的「循序漸進」,不會因過分冒進而引起社會動盪。至於是否所有政務官皆認同西方文化,自大、排外?狂妄自大的前政務官相信不少市民已透過電視畫面見識過,但筆者也認識一些謙謙有禮的政務官,正所謂「一樣米養百樣人」,實難以偏概全。香港作為國際城市,政府官員更具國際視野,更了解西方文化,原是應有之事,如此才能讓香港發揮促進中西交流及合作的作用。

香港缺乏政治人才

筆者十分同意王教授所指香港缺乏政治人才,正所謂「蜀中無大將,廖化作先鋒」,近年港人感受至深。不過,其原因不在於香港是商業社會,缺乏從政的政治環境,否則競爭對手新加坡也沒有政治人才。在民主國家,公民社會本身已孕育很多學有專精,又廣建人脈的精英,而政黨則是訓練及儲備政治人才的基地,透過選舉不斷競爭,篩選出優秀的政治人才。即使是新加坡長期執政的人民行動黨也需要面對選舉洗禮,表現不佳的重量級政治人物也有被淘汰之虞。香港建制派內較具民望的政治人物,例如曾鈺成及陳婉嫻,不也是透過多次公平的地區直選孕育而成?近年建制派未能出現類似政治人物,究竟是選舉制度出現變化,還是候選人過度依賴中央祝福,而無深耕細作?實值得深入討論。

王教授在文末指出兩個政府高層官員的組織結構問題,其一是非政務官出身者「空降」出任政治任命官員,難以駕馭「身經百戰」的常秘;其二是政治任命官員在任滿或被免職後,便要自尋出路,十分可惜。在民主國家,大部分內閣官員都是「空降」,同樣是任期完結自謀出路,為何沒有問題?原因在於成熟的公民社會及政黨政治能夠歷練出足夠分量的政治人才出任內閣官員,且其背後一定有團隊支持,這些政治精英甚至比其屬下公務員更身經百戰,兩者之間存在既合作又制衡的關係。至於下台後的出路問題,成熟的公民社會及政黨政治自有資源可吸納優秀的下台官員,待機他日東山再起也好,訓練第二梯隊也好,甚至出版書籍或演講,出色的政治人物從來不愁沒有出路。

開放競爭才是治本

香港目前的管治危機已是有目共睹,討論何人是庸官或者叫某人下台,也許有一時的心靈療癒效果,但肯定無法真正解決問題。王教授精闢指出的缺乏政治人才及人才錯配問題,只有讓公民社會持續成長,讓政黨透過公平選舉競爭,問題才有望解決。若只是增加多幾名政治任命官員的名額,或者由政府為他們鋪定下台後的出路,不但無助解決問題,恐怕只令更多庸官充斥,徒增民怨。

作者是獨立研究員

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