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制度改良 是香港融入國家發展關鍵(文:田飛龍) (09:00)

2020年10月11日,中央發布《深圳建設中國特色社會主義先行示範區綜合改革試點實施方案(2020-2025年)》,另以附件形式印發了首批授權事項清單。深圳新改革由此正式拉開帷幕。此次來自中央的改革授權以及與之配套的廣東地方性授權和權責下沉,將為深圳在新時代承擔國家改革任務提供強大的制度支撐。在中央文件中,深圳被確定為粵港澳大灣區的「核心引擎」,是社會主義現代化強國的城市範例。香港社會頗受觸動,深港關係成為輿論焦點。

這不僅僅是深圳的新改革,更是國家「十四五」規劃的重磅制度安排。與深圳新改革相對照的是香港的精神迷茫、制度效能下降與轉型發展的巨大壓力。特首的一句「不介意」儘管表露出特區領導層的開闊心胸及融合發展的某種正面意願,但香港社會的優勢焦慮和發展困境不容忽視。正確理解深圳改革背後的國家制度文明及「十四五」的國家發展戰略,是香港走出困境的關鍵出路。

「中國模式」國家制度文明

支撐深圳特區40年之「速度」和「現象」的,絕不僅僅是來自外部世界的所謂「開放紅利」,不是經濟全球化的自然發展與影射,其背後必然涉及系統性的國家制度文明。這一可以概稱為「中國模式」的國家制度文明,包括但不限於:

其一,以「賢能政治」為核心的黨政幹部教育和管理制度,實現了國家治理與經濟發展的精英領導層的穩定化和競爭力。這些具體機制包括基層定向的行政經驗、群眾路線的考核導向、科學管理的專業指標、逐級培訓的素質養成、黨規國法的規範約束以及為人民服務的政治倫理。這些綜合性的、根源於中國古典官制文明及共產黨執政傳統的現代賢能政治框架,是改革事業不斷進步的政治基礎。

其二,規劃發展主義的理性治理方法,即國家發展規劃,實現了對政府與市場兩種機制的良性整合與複合編碼。比如「十三五」、「十四五」規劃之制定,涉及對國民經濟與國際形勢的科學判斷,涉及多層面及多利益主體的協商民主,涉及對國內大循環與國內國際雙循環之辯證統一發展規律的正確認知和實踐把握,據此提出覆蓋全國的經濟社會發展協調性戰略計劃,並保持在計劃執行中的靈活修正和調整。這一政府主導的規劃發展模式尊重市場經濟規律,但又能有效彌補市場信號滯後性及調整功能的缺陷,以規劃與市場相結合的方式尋求最佳發展。

其三,「依法治國」的周全規範體系,實現對複雜的政治社會關係進行日益精準的調整。這方面主要體現在國家在黨的領導下,以治理現代化和依法治國為制度抓手,以系統性和協調性的「治理」檢討和改進作為制度改良的主要方法和路徑,不斷從內在層面修正不適合改革發展的制度和政策,調適政治、社會與經濟系統的互動關係,走出了一條「黨的領導、人民當家作主和依法治國」有機結合、良性互動的中國治理現代化之路。

其四,「一國兩制」的改革增量機制,有效撬動中國經濟現代化及融入國際體系的制度進程。「一國兩制」是改革開放總體戰略的重要組成部分,就其頂層設計而言,是將國家的和平統一與持續性的經濟現代化加以整合,追求有助於國家整體發展利益的制度模式。這裏顯示了「一國兩制」的國家理性,即國家對地方的高度自治授權與地方對國家的持續性貢獻的理性結合。香港的持續繁榮穩定得益於「一國兩制」,深圳的大發展也得益於「一國兩制」。這一特色制度安排還體現了中國改革決策層真正的制度自信,敢於在一個國家體系內實行「兩種制度」的長期並存,確信「五十年不變」的憲制秩序維繫可以給「兩制」融入「一國」提供充分的時間和實踐保障。「十四五」,將是香港融入國家發展大局的最關鍵歷史周期,是「一國兩制」豐富發展的全新篇章。

「十三五」取得了巨大改革發展成就

在上述國家制度文明的支撐和保障之下,國家在「十三五」(2016至2020年)期間取得了巨大的改革發展成就,在經濟與制度良性互動關係上進一步定型成熟:其一,國民生產總值在世界第二的基礎上繼續穩定、高質量增長,更加接近世界第一大國的經濟體量,並在某些局部(比如5G、人工智能、高鐵、「互聯網+」、航空航天等)實現了優勢突破;其二,國家發展新戰略的定型成熟,其標誌是2017年十九大報告關於民族復興與人類命運共同體的完整戰略規劃,以及「兩個一百年」的國家戰略路線圖的確定;其三,國家法治與治理更加理性化和體系化,包括編撰完成《民法典》、完善應對外部挑戰和制裁的有關保護性法律、制定《香港國安法》等;其四,國家危機應對與處理能力得到有效提升,整體制度協調性得到優化,比如在「十三五」期間國家遭遇了中美貿易戰、台獨勢力挑戰、香港反修例運動、新冠疫情等重大的內外危機,國家的綜合應對能力得到檢驗,贏得國民信任和世界認可;其五,國家在參與全球化及塑造全球治理秩序上更加具有戰略性和制度性的自覺與進取,比如在「一帶一路」倡議的理性優化與管理、人類命運共同體的理念闡釋與具體實踐,以及內外兩個發展大局的利益平衡方面,取得了關鍵的發展經驗和制度性的進展。

香港「一制」面向國家 確實存在「不適應症」

面對國家制度文明的成熟及發展戰略的定型化,香港在「一國兩制」的完整理解及融入國家的意願與能力上一直存在不容忽視的局限性,其內部制度趨於過分的「保守」,對國家的理解又存在本地教育和文化的阻隔。國家認知上的長期「負面」定勢妨礙了香港對「十三五」機會的利用,但香港不能再錯過「十四五」的戰略機遇了。2017年,習近平總書記在香港回歸20周年講話中提到了「蘇州過後無艇搭」,講的就是香港的出路在於融入國家發展,機不可失,時難再來。國家對香港「開門不等人」,需要香港自我調整和適應。

但香港「一制」面向國家確實存在「不適應症」,主要表現在於:其一,《基本法》確立的、本應具有管治效率的行政主導制出現矮化和虛化的制度圍困效應,參與圍困的力量包括立法會的惡意拉布、法院的能動主義司法、公務員體系的保守抵制,以及社會運動的激進施壓,香港發展脫困必須為行政主導制進行鬆綁、激活與制度支持;其二,香港的「西化」定位與過度的西方依賴性,妨礙了整個社會對國家的積極理解和認同,看不到全球化因中國元素而發生的結構性變革,看不到西方逆全球化和民主民粹化對香港地位與利益的嚴重損害,故步自封,不斷錯失融入國家的戰略機遇;其三,以對立主義和分離主義割裂「一國」與「兩制」,以虛幻的「時代革命」及自由民主聯盟身分對國家發動「制度戰爭」,從根本上破壞「一國兩制」的制度前提和信任基礎,這是反修例的政治動因,也是香港國安法的立法處境,其所造成的社會撕裂及攬炒主義的極端情緒,嚴重妨礙香港社會發展理性的恢復和運用;其四,自治規劃與國家規劃的若即若離與整合障礙,香港在「一國兩制」下當然有高度自治理由制定相對自主的規劃,但如果不注意與國家規劃對表融入,其經濟體的發展方向和轉型動能都會陷入困境,尤其是在美國制裁的壓力下更難以繼續以往的保守性自治規劃,因此「十四五」與國家規劃的精準融入,就是香港施政的關鍵,特首推遲本年《施政報告》的理由正在於此。

積極參與「十四五」規劃 走出轉型發展新路

總之,「十三五」期間國家改革發展的巨大成就進一步證明了國家制度文明的成熟和定型,深圳現象是其最具代表性的個案。香港需要在「一國兩制」框架下正確理解和適應國家制度文明和發展規劃,走出過度政治化陷阱及過度依賴西方的心智傾向,以其內部制度改良及教育文化的撥亂反正為抓手,以積極參與國家「十四五」規劃發展為契機,走出自身轉型發展的一條新路,推動「一國兩制」在新時代的豐富發展與內涵深化。

作者是北京航空航天大學法學院副教授、全國港澳研究會理事

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