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「明日大嶼」錢從何來? 融資豈止一招(文:劉國勳) (09:00)

香港財政司長陳茂波日前表示,「明日大嶼」計劃正在前期研究撥款階段,即使面對嚴峻財政狀况,基於社會長遠好處,重要基建仍會按計劃進行。目前「明日大嶼」約5.5億的前期研究撥款申請已在立法會財委會議程當中。而坊間再出現質疑聲音,認為香港財政赤字擴大之下政府難以推動項目,指有可能淘空庫房。

香港政府於2018年《施政報告》中公布「明日大嶼願景」,當中計劃在交椅洲和喜靈洲附近分階段填海興建人工島,造價約為6240億港元,其中交椅洲人工島約1000公頃新增土地,可興建15萬至26萬個住宅單位,當中七成為公營房屋。交椅洲人工島爭取在2025年動工,2032年有首批居民入伙。

就造價太高的質疑,其實6000多億元的費用並非一次過付清,而是分攤10至15年支付,即每年平均約400億至600億元。上述開支,對比起政府近年每年投放於工務工程的開支達約1000億元的規模,並不會造成所謂的「淘空庫房」,亦毋須動用財政儲備。另一方面,據香港測量師學會早前的估算,交椅洲人工島上私人住宅和商業發展的土地收益可達約9740億至11,430億元,亦足以為政府收回「明日大嶼」的發展成本。當然,考慮到現時經濟環境,當局可以更新項目的相關財務評估和數據,以增加公眾的了解和對政府財政的信心。

發債籌集基建資金有先例

退一步說,若坊間還是期望政府可以「留多個錢」以備不時之需,其實「明日大嶼」還有其他的融資選擇,包括通過發債或者以公私營合作模式(PPP模式)來發展計劃。

以發債籌集基建資金相當普遍,造價1415億元的機場第三跑道工程,就是較近期的例子,而2004年政府亦發行了260億元「五隧一橋」債券以支持公共工程。內地方面的例子,就有2020年京津冀協同發展專項債券,用以支持發展北京大興國際機場臨空經濟區。此外,廣東省政府今年5月也成功發行總規模1035.1億元人民幣的債券,募集資金以推動粵港澳大灣區新基建、交通基礎設施等多個重點項目。而發行政府債券,除可籌集資金發展基建,還可以帶動本地債市發展,並可與民分利,共享成果。

填海工程可考慮PPP模式

至於公私營合作方面,海外及內地已有不少先例,政府可以借鑑。譬如,菲律賓馬尼拉灣的帕賽疏浚吹填項目,計劃在馬尼拉灣吹填形成3個人工島,新造陸域面積396公頃,是菲律賓最大的疏浚吹填項目,由中國內地的建築工程企業設計施工。而在最早提出並實施PPP模式的英國,PPP模式適用的領域已涉及交通運輸、醫療領域等。在內地,今年上半年,重慶市萬州區以及渝北區的新型城市化PPP項目,都有基建企業中標,與地方政府合作,展開環境綜合治理工程等等。

以PPP模式造地在香港亦非全新概念,過去亦曾有透過公私營合作發展土地的個案,發展沙田新市鎮的個別項目便屬此例。1970年代中期,由4家發展商組成的聯營公司就承接政府的合約,負責進行一幅約56公頃用地的填海、地盤平整及建造工程。工程完成後,七成土地轉交政府作公共房屋及基建發展之用,其餘部分則由私人發展商留作發展一個大型私人屋苑(即沙田第一城)。

基建可考慮BOT及R+P

因此,PPP模式可考慮應用於「明日大嶼」填海工程部分。而整個「明日大嶼」計劃其實除填海工程之外,還包括興建策略性交通基建及升級現有道路基建等,這一部分亦可考慮以「興建-營運-移轉」(BOT)模式發展而毋須庫房出資,即是將政府規劃的工程交由民間投資興建,在經營一段時間後再轉移給政府,公眾熟悉的東區海底隧道、大老山隧道,以至英法海底隧道都是這方面的例子。至於鐵路,除了BOT模式外,更有鐵路加物業發展(R+P)模式可以考慮,本港不少鐵路線,如荃灣線、觀塘線、港島線等都毋須政府投入而採取這模式興建,凡此種種都是「明日大嶼」興建交通基建時,政府可以考慮的先例。

筆者認為若採取PPP模式發展土地,當局可以成立「明日大嶼」專責委員會,負責相關公私合作安排,同時控制項目申請以及審核。在這方面,世界銀行(World Bank)已就PPP模式的項目準備、項目採購、項目合同管理及風險等給出詳盡指引,相信可以增強公眾的信心。

可要求顧問增加財務分析

從長遠角度考慮,要以相對可持續的方式來解決地荒及房屋短缺的問題,「明日大嶼」實為治本之策。當然,遠水不能救近火,短期內亦可考慮加大利用棕地以解燃眉之急,但開發棕地實際上同樣面臨阻力。不少棕地仍有工業倉庫及物流等行業在運作,如不妥善處理棕地作業者的關注,棕地發展將舉步維艱。在新界東北以及洪水橋新發展區等計劃中,筆者都有收到棕地持份者有關安置問題的求助。因此,短中長期覓地方案應該配合並進,多管齊下方能達至標本兼顧。

總括而言,若社會認同填海是長遠解決土地問題的可行方案,但只是擔心「『錢』從何來?」,那麼當局大可在5.5億元的前期研究中,要求工程顧問加入相關的財務分析及研究,包括項目的回報率、對社會產生的效益、對政府財政的影響,以至不同融資選擇的比較等等。筆者相信在「錢」的問題上,方法總比問題多,更絕非只有「庫房揼水」一項選擇,加上「明日大嶼」是香港長遠、持續及穩定土地供應的方案,故期望相關的前期研究撥款申請可盡快獲得通過。

作者是立法會議員

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