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白馬非馬:三權分立、行政主導之爭(文:張炳良) (09:00)

近日,有關香港特區的政治體制是否「三權分立」的問題,社會上鬧得熱烘烘。政府說回歸前後香港均無「三權分立」,特區乃以行政長官為核心的「行政主導」體制,引來泛民、部分法律界及輿論抨擊為倒退,欲置特首於行政、立法和司法三權之上,走向專制之路。

國務院港澳辦和中聯辦支持政府立場,中聯辦更表示,「行政主導」與「司法獨立」並非對立關係,批評反對派誤導社會對政治體制的認知,削弱行政長官的憲制地位和權力,挑戰特區憲制秩序。

究竟是什麼一回事?是否如爭辯雙方所指稱,對方試圖改變或破壞原有制度和憲制秩序?

英治行總督專權體制

英治時期按殖民地統治方式,實行總督專權體制(已故香港大學政治學教授Norman Miners曾形容其憲制權力近乎獨裁者(autocrat))。直至1990年代初總督一直是立法局主席,1985年前委任所有立法局議員。代議政制推行後,立法局仍以委任議員(官守及非官守)為多數,延續行政立法兩局議員混合辦公制,確保行政主導,直至1992年。憲制上不存在「三權分立」制。

殖民地體制運作也受英國議會制影響,例如立法局的議事常規參照英國國會程序,公共法案提案權屬於政府。1985年通過《立法局(權力及特權)條例》,乃循英國國會做法。日常操作上,行政、立法和司法機關各有職能,而司法獨立是法治精神之本,所以常稱三權分立。

但這跟18世紀孟德斯鳩(Montesquieu)反對王權專制,倡議行政、立法和司法三權分屬不同國家機關,權力均衡互相制約的「三權分立」憲制概念,屬不同層次意義。歷史上美國立國共和,率先採用「三權分立」為制憲原則。英國實行「議會至上」,多數派控制議會並組織政府內閣,行政立法合一,而2009年設獨立最高法院之前,上議院的貴族法官(Law Lords)行使司法終審權。

英國西敏寺模式實屬行政(政府內閣)主導。從政治學角度言,世界各地管治體制皆為一定程度上的行政主導,而美國總統制具行政及立法機關雙重創制特色,互相制衡,國會的立法權比議會內閣制為大。

基本法取港英「行政主導」制

港英的「行政主導」,既因其總督專權體制,也受英國「行政主導」傳統所塑造。上世紀80年代中英談判,英方推崇香港「行政主導」長期行之有效,中方也照單全收,認為可確保中央對特區有全面領導,故規定特首和主要官員須中央委任,反而對立法會議員、終審法院和高等法院法官均無此要求。

《基本法》起草初期,草委間及社會上曾一度提出以三權分立為特區政制其中一個原則,但在1987年被鄧小平否定。他當時說:「香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度,這樣也過了一個半世紀了。現在如果完全照搬,比如搞三權分立,搞英美的議會制度,並以此來判斷是否民主,恐怕不適宜。」(註)

鄧小平的說法,可從3方面解讀:(1)儘管要推行「一國兩制」,但畢竟中國實行共產黨領導的社會主義體制,而中共不認同西方民主或全盤西化(1987年適值中共展開「反資產階級自由化」),故不同意香港照搬西方民主的一套;(2)北京接受了香港當時已實行百多年的「行政主導」制度,認為有利於穩定繁榮、行政高效;(3)北京不接受英國或美國的議會制或「三權分立」制。

草委會最後對特區政制設計的表述是:「行政立法互相制衡、互相配合,司法獨立。」全國人大1990年通過基本法時未正式用「行政主導」字眼,當時草委會主任姬鵬飛只說明「保持原政治體制中行之有效的部分」。至2007年,全國人大常委會時任委員長吳邦國才表明,香港特區「政治體制的最大特點是行政主導」。

憲制不行「三權分立」 不等於三權不分立

特區的三權依基本法來自全國人大授予(第2條),行政長官為特區首長,向中央人民政府和特區負責(第43條)。基本法只規定行政機關而非行政長官向立法機關負責(第64條規定具體方面)。中央政府透過特首治理特區,可向特首下達指令,上下從屬關係十分清楚。

憲制上特區不實行「三權分立」制,不等於沒有任何三權分立的元素;行政立法互相制衡、司法獨立,便是「三權分立」概念顯著者,但按基本法規定,特首和行政機關的權力明顯大於立法機關,特別是立法提案權方面。不過,在較極端的情况下,立法會可藉經解散重選後仍否決《財政預算案》或其他重要法案迫使特首辭職(第52條),又可對特首違法瀆職進行獨立調查及提出彈劾案(第73(9)條)。

基本法條文清楚區分行政管理、立法、司法3種權力,三權機關各依基本法構成、互不重疊(雖然立法會議員可兼任行政會議成員)、互不從屬,故三權確是分立、分開、各司其職,常人(layman)會理解為廣義的三權分立。

事實上,就算西方政體,也不存在單一模式的「三權分立」。英國和美國的安排便截然不同,跟德國、法國的也不一樣;英美法院有司法審查權,德法另設憲法法院行使違憲審查權。也難說孰優孰劣,因各地政治體制沿革及憲制文化不一,而制度往往由歷史路徑決定。

焦點應放在落實憲制原則的成效

形名之爭,由來已久,戰國時代公孫龍提出「白馬非馬」,近似英文specific(具體)不等同generic(通類)之意。

按此,此「三權分立」不同彼「三權分立」,縱有三權分立一般元素,也不等同存在有特定憲制涵義的「三權分立」體制,反之亦然。

糾纏於抽象或抽離於基本法的「三權分立」或「行政主導」爭論,或是把論點推向極端、簡化為「有」「無」之爭,意義不大,反會愈辯愈不明。焦點應放在特區在落實「行政立法互相制衡、互相配合,司法獨立」的憲制原則時,究竟成效如何。

註:初時有關政制模式的爭議,環繞着所謂「行政主導」(以行政長官為權力中心,近似總督制的延續)、「立法主導」(以立法機關為中心,指西敏寺模式,由議會產生政府)和「行政主導、分權制衡」三大方向。內地草委強烈反對「立法主導」,後來意見漸聚於「三權分立、互相制衡」,連工商建制派早期的「57人方案」也以此為目標。1987年4月鄧小平否定「三權分立」後,草委紛紛改說「行政立法互相制衡,司法獨立」;8月,內地草委許崇德在草委會大會上表示,「我們要設計的是一種具有香港特色的政制模式。這種新的政制模式,決不是簡單地用什麼『立法主導』、『行政主導』或者『三權分立』之類的名詞足以概括它和說明它的」(《大公報》1987年8月26日報道)

作者是香港教育大學公共行政學研究講座教授、運輸及房屋局前局長

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