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香港國安法的制度保護邏輯(文:田飛龍) (09:00)

中央為香港直接制定一部「國安法」,與《基本法》23條立法並行不悖,這種出其不意而又堅定有力的中央管治行為,完全出乎香港極端本土勢力和外部干預勢力的政治設想,決定性打破香港「顏色革命」和「完全自治」的政治迷夢。

中央立法的憲制正當性

這不是一部覆蓋和完成全部涉及香港國家安全事務的立法,而是根據香港國安形勢與需要的「最迫切」部分進行的示範性精準立法。這一立法採取全國人大決定加全國人大常委會具體立法的「雙重權威」模式,是國家最高立法權與立法理性的體現。以中央直接立法而非其他方式推進香港維護國安法律制度的具體建構,是中央對港全面管治權的直接行使,也是中央全面管治權與香港高度自治權在國家安全事務上有機結合的制度嘗試。

香港國安法以這種清晰簡明方式推進「一國兩制」制度體系建設,通過附件三程序成為香港特區法律體系一部分,開創了全國人大及其常委會直接立法填充「中央管治權」規範裂隙、塑造一國兩制全新制度願景及制度性融合發展方向的創新模式。

中央治港,不再過度自我束縛,不再單方面依賴香港高度自治權解決香港社會面臨的一切問題和挑戰,而是依據《憲法》與基本法的憲制性責任積極主動承擔規範創制與執行機制建構的法治責任,尋求中央全面管治權與香港特區高度自治權有機結合。這是中央在依法治港層面的憲制角色自覺和責任承擔,也具體踐行了以法治方式支持特區政府依法施政與保護特區憲制秩序的制度性承諾。

「一國兩制」制度體系化的亮點

中央治港方針的完整概括是「一國兩制」「港人治港」「高度自治」,其中一國兩制是憲制之道,是國家憲法上國家結構形式的構成性原則,港人治港與高度自治是具體的治權配置原則,兩者間通過憲法與香港基本法的「授權法」機制得以具體建構。香港的憲制秩序以「一國」為前提,在規範性上需緊密聯繫及回溯中國憲法本身。因此,一國兩制的憲制原理可簡要解析為:憲法與基本法共同構成香港特區的憲制基礎。此次中央直接進行國安立法,就是依據憲法職權並結合基本法實施狀况作出的規範創制行為,有效彌補香港的國安法律漏洞,拓展了香港憲制秩序的規範體系,具充分憲制正當性與合法性。

中央直接立法沒有取代23條立法,但與23條立法遲遲未能完成有關。香港回歸23年,23條立法未見落地,特區管治能力和本地民意共識不足以推動立法突破。23條立法的本地化授權是一種非常特殊的授權安排,是中央在高度信任香港特區與香港社會的條件下將本屬「中央事權」的國家安全立法委託給地方來完成。儘管授權條款未設定具體的完成期限及問責程序,但從一國兩制憲制秩序來看隱含了如下的規範性期待:其一,香港特區政府應當充分理解和踐行本地立法責任,在香港回歸後較短時間內凝聚社會共識,完成立法程序,構建維護國家安全的健全法律體系;其二,香港社會應當配合特區政府完成23條立法,合格回應中央在授權條款中的信任和期待,並以實際行動滿足「愛國者治港」的基本政治條件;其三,以23條立法為基礎,逐步推動香港從文化到制度上的「去殖民化」,實現香港愛國愛港史觀與樸素本土史觀有機結合,塑造支撐香港一國兩制的穩固的愛國者社會政治基礎,並從制度上有效規制和排除外部勢力非法干預。果真如此,香港的國安制度大關就會順利邁過。

遺憾的是,香港反對派對一國兩制與基本法秩序並無全面準確的理解和堅守,而是以其機會主義和不斷激進化的民主運動及違法達義的顛覆性對抗,破壞了香港法治的穩定性和權威性,一步步挑戰一國兩制的制度底線與國家安全利益的核心內涵,甚至產生了本土激進分離勢力與「港獨」的極端思潮和組織化行為。回歸23年來,23條立法未成,國民教育推行受挫,8.31決定下的普選改革停滯,大灣區戰略下的融合發展遭分離勢力對冲,愛國者治港的社會政治基礎遭破壞,國家的主權、安全與發展利益不斷遭受侵蝕。從2014年非法「佔中」到2019年反修例運動,香港國安漏洞愈來愈大,不僅對極端本土勢力洞開,更使得外部敵對勢力乘虛而入,煽動策劃港版「顏色革命」,甚至誘導香港部落主義的「黃色經濟圈」及本土化的恐怖主義。反修例運動近一年了,中央給了香港社會「止暴制亂,恢復秩序」充分時間和自我證明機會,但時至今日騷亂仍存在,依靠暴力和威脅手段進行選舉奪權與癱瘓管治權的極端政治運動仍存在,外部敵對勢力干預行為和破壞性有增無減。

國安立法的保護性功能

在此重重挑戰下,香港止暴制亂與法治修復仍有漏洞,香港社會重建進程遭嚴重干擾,香港繁榮穩定及市民生命、財產、安全遭持續損害。這就導致香港行政主導體制面臨運轉困難,導致行政立法關係僵化,導致極端社運凌駕政府管治權的「無政府主義」傾向,導致法治權威性與社會秩序的根基浮動,導致香港社會安全感、國際認可度及可持續發展基礎遭嚴重破壞。香港愈來愈多的社會團體和有識之士通過各種渠道和形式呼籲加快國安立法進程,保護一國兩制的制度安全與香港的繁榮穩定,保護和平守法市民的生命、財產與安全。因此,中央此次直接立法是「應民所請」,也是自身法治責任倫理使然,敢於決斷作為,承擔起保護香港自由和秩序的制度化責任。

全國人大作出香港國安法立法決定,依據主要在於憲法本身,即以憲法第31條的特區條款及第62條第2、14、16項的全國人大職權條款為主要依據,對維護香港國安的法律制度與執行機制進行框架性立法。全國人大決定本身表明特區制度在憲法及一國兩制框架下存在一個「持續性構造」的規範創制機制,但具體何時、以何種議題進行規範創制,取決於全國人大的政治判斷與立法構造。這種「人大決定+具體立法」的一國兩制規範創制模式,對於保障和促進一國兩制制度體系的完備建構,有憲法學和立法技術上開創性意義。

但這一香港國安法並不是面面俱到的立法,而是重點突出的示範性立法:其一,香港國安法只是選擇在香港出現的4種最為典型及具破壞性的危害國家安全行為加以具體規制,沒覆蓋全部的國家安全立法事項,屬「典型性立法」;其二,香港國安法不是對23條立法的取代,也不能豁免特區政府繼續完成23條立法的本地法治責任;其三,香港國安法及其相關執行機制在香港的具體落地,對香港特區政府和香港社會構成一定立法跟進壓力,亦提供了對標國家立法進行本地立法檢討與制度調整的契機;其四,一國之內,國家安全應採用同一標準與概念,內地2015年《國家安全法》引入「總體國家安全觀」,其內涵比過去任何時候都廣泛,而1990年香港基本法制定時採用的23條立法的國安標準有所滯後,對非傳統安全比如暴恐行為估計和應對不足,此次國家直接立法有助協調和更新香港的國安標準,促進香港國安制度的現代化。

總之,主動以制定「香港國安法」方式承擔起撥亂反正、加固制度根基及澄清法治界限的憲制性責任,打破的是極端本土勢力和外國干預勢力的既得利益和權力,鞏固與增強的是香港愛國者治港的社會政治基礎,維護的是香港自由權利與民主秩序得以穩定存續的制度環境,促進的是香港法治權威的回歸以及融合發展前景的重新展開。

作者是北京航空航天大學高研院/法學院副教授、全國港澳研究會理事、法學博士

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