即時文摘

立會否決財政預算案的憲制設計(文:戴耀廷) (09:00)

30多年前在起草《基本法》時,一項重要的憲制議題是特區行政機關與立法機關之間的關係。雖然當時起草委員會很希望能維持殖民地憲制的行政主導原則,但也有強烈意見要求平衡行政機關與立法機關的權力。基本法的最終版本有關行政機關與立法機關關係的條文,是起草委員會經詳細討論後所得出的平衡點。

基本法第64條規定特區政府必須對立法會負責。其中一項問責關係與財政安排有關,徵稅和公共開支須經立法會批准。第50條有更具體的安排,如立法會拒絕通過特區政府提出的《財政預算案》,經協商仍不能取得一致意見,行政長官可解散立法會。

基本法有解決方法  把決定權交選民

按基本法的安排,即使立法會否決財政預算案,行政長官也不一定要解散立法會,他可按第51條向立法會申請臨時撥款。換句話說,行政長官仍可提出新的財政預算案,爭取立法會支持。不過,若行政長官真的要解散立法會,他按第51條可在選出新的立法會前的一段時期內,依上一財政年度的開支標準,批准臨時短期撥款,維持特區政府的一般運作。

按第52條,若重選的立法會繼續拒絕通過原先的財政預算案,行政長官必須辭職。因提交財政預算案的權力是在特區政府,如果行政長官判斷重選出來的立法會很大可能會否決原先的財政預算案,他可對原案作大幅修改,即使再被重選出來的立法會否決,他也不用辭職。但第50條規定行政長官在其一任任期內只能解散立法會一次,如財政預算案再被否決,行政長官也不能再解散立法會。行政長官應仍可按第51條向立法會申請臨時撥款,但立法會是有權否決的。若是這樣,特區政府因缺乏財政資源就會停擺。

這麼詳細列出基本法有關財政預算案及解散立法會的條文,是要指出基本法在起草時,已充分考慮了立法會有可能基於不同原因否決財政預算案。這憲制設計假設了立法會是有機會與行政長官及行政機關出現嚴重分歧的,並預先設計了解決的方法,就是把決定權交到選民手上。這也是為何基本法預先設定了否決、解散、重選、辭職的憲制安排。

若選民是支持立法會的,重選出來的立法會組成應會差不多,到時行政長官或是要讓步,或是要辭職。但若選民是支持行政長官的,重選出來的立法會的組成將出現改變,會通過行政長官提出的原案。無論是怎樣,按基本法的設計,立法會與行政機關之間的衝突,最終都能處理得到的,因必有一方要讓步。

行政長官、中央不理憲制安排才會攬炒

有人說立法會不能拒絕行政機關提出的財政預算案以迫使行政長官讓步,並指這樣的立法會「不再是過往歷史上、也不是基本法規定的特定功能的立法會了,而將變成一個旨在癱瘓特區政府運作、徹底讓香港變成動亂之地,從而進一步以推翻中央現政權為目的之機構」。這說法完全置明確的基本法條文於不顧。

按着基本法,唯一令衝突解決不到的,就是當選民已清楚表達了立場是支持立法會的,但行政長官仍拒絕讓步。本來政府停擺是不會發生的,但若行政長官到了那一步仍拒絕退讓,那才會出現兩次財政預算案被否決,導致政府停擺。因此,真正導致停擺的,是不肯讓步的行政長官。換句話說,基本法本身已有安排防止出現所謂的「攬炒」,只是當行政長官不理基本法原先已設計好的安排,攬炒才會發生。

更可悲是,中央政府有可能不理基本法本身已設定好解決立法會與行政機關衝突的憲制安排,強行干預香港特區本可自行處理的紛爭,真正的攬炒才會發生。有着釋法權,全國人大常委會可任意地解讀基本法第18(4)條,認為香港特區內已發生香港特區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂,宣布香港特區進入緊急狀態,中央人民政府接着發布命令將有關全國性法律在香港特區實施。

那時候中央會成立臨時立法會,好批款給特區政府,使政府回復運作。更會引入《國家安全法》,23條立法也不用了,並以此法大舉拘押民主派人士,甚至不是由香港法院來審理案件。到時候,也不用再選行政長官了,由協商產生就可以。真攬炒就是這樣發生,由不肯讓步的行政長官開啟攬炒之門,再由中共長驅直進,把「一國兩制」送進歷史的墳墓去。

明眼人應可看見,並不是民主派想攬炒,民主派現在所做的,全都是按着基本法的憲制安排而做。只是當有人罔顧基本法本身的憲制安排,才會最終令真攬炒出現。港人只是希望中央履行普選的承諾,及正面回應由「反送中」爆發以來所出現的種種不公現象,撥亂反正。這絕對是合理及合乎基本法的要求。

作者是香港大學法律系副教授

相關字詞﹕編輯推介 文摘

上 / 下一篇新聞