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長策紙上談兵 供求失衡惡化(文:程騰歡) (09:00)

年初國際顧問機構Demographia發表第16份國際住房負擔能力調查。一如所料,香港的住房最難負擔,冠絕全球;香港已連續10年被Demographia評定為全球住房最難負擔的大都市(之前香港未被Demographia納入調查)。Demographia以「中位數倍數」評估住房負擔能力,中位數倍數是房價中位數除以家庭入息中位數,中位數倍數愈高,住房負擔能力愈低。香港的最新中位數倍數是20.8,遠遠高於排在第二位(溫哥華)和第三位(悉尼)的中位數倍數,分別為11.9和11。Demographia認為中位數倍數高於5代表住房「嚴重難以負擔」;香港的中位數倍數高於此臨界值3倍,特區政府再不能不正視此問題。

私營房屋負擔能力目標被模糊

在此問題上,政府空有願景,卻欠缺有效策略。政府的願景是「協助香港所有家庭安居,讓他們可以入住適切而可負擔的居所」(2014年12月《長遠房屋策略》第1.6段)。至於私營房屋的負擔能力方面,此願景有以下的註腳:「透過維持私人物業市場的穩健發展,市民便能夠按照其經濟能力滿足住屋需要」(同上,註腳5)。本來「入住可負擔的私營房屋」是可以量化的政策目標(如Demographia以中位數倍數量化住房負擔能力),政府卻以一個註腳把它模糊為「維持私人物業市場穩健發展」。目標被模糊後,政府便可為相關政策自圓其說,具體策略可免則免,長策有以下完美示範:「確保市場有穩定的土地供應,並在有需要時推行需求管理措施,以維持私人物業市場穩健發展」(同上,第1.8(e)段)。

上述是紙上策略,實踐又如何?長策在2014年12月公布。公布之前,香港的中位數倍數是17(2014年),而同一年次高和第三高中位數倍數分別為10.6(溫哥華)和9.8(悉尼)。當時,私營房屋單位佔全港房屋單位總數約56%(《長遠房屋策略》第7.12段)。香港的住房明顯超越「嚴重難以負擔」,極不健康;要維持私人物業市場穩健發展,減輕住房負擔是唯一出路。長策偏偏背道而馳,大幅降低私營房屋新供應比例,把公營和私營房屋新供應的比例首先定為60:40。翌年,香港的中位數倍數上升至19(2015年),長策未能維持私人物業市場穩健發展。

房屋新比例嚴重影響私樓地供應

香港的中位數倍數繼續惡化,上升至高位20.9(2018年)。特首林鄭月娥不但沒有汲取以上教訓,反而一錯再錯,主張再一度大幅降低私營房屋新供應比例,把公營和私營房屋新供應比例調整至70:30;長策在2018年12月落實她的房屋新供應比例。雖然香港的中位數倍數稍為下降至20.8(2019年),但在可見未來,相信不會轉勢向下,原因是林鄭的房屋新供應比例嚴重影響將來的私營房屋土地供應。

政府在2018年6月29日公布6項房屋政策,其中一項是將9幅原本計劃在未來數年出售的啓德及安達臣道石礦場用地改撥為公營房屋用途(預料可提供約1.1萬個公營房屋單位)。更長遠的影響來自2018年《施政報告》,政府承諾在開拓的新增土地,以房屋單位計算,七成應用於公營房屋。政府持續地把大量私營房屋土地改為公營房屋用途,試問如何確保私營房屋市場有穩定的土地供應?

長策講一套做一套,香港的住房勢必更難負擔,即供求失衡惡化。

長策紙上談兵還不止於此。長策最重要的分析是每年更新未來10年總房屋需求推算,然後作出空置單位調整,得出10年總房屋供應目標。根據長策的2019年周年進度報告,最新的目標是在2020/21至2029/30年度10年總共供應43萬個單位。由於林鄭在2018年把公營和私營房屋新供應比例調整至70:30,在43萬個單位中,公營房屋供應目標佔30.1萬個單位,私營房屋供應佔12.9萬個單位。

長策的2019年周年進度報告還提供房屋供應推算。在公營房屋方面,假設現時所有就公屋/綠置居/其他資助出售單位覓得的土地能如期順利推出作建屋之用,在2020/21至2029/30年度10年期的公營房屋預計建屋量約為27.2萬個單位,較30.1萬個單位的公營房屋供應目標仍欠缺2.9萬個單位。

在私營房屋方面,報告指出未來3至4年一手私人住宅物業市場的供應量預計約為9.3萬個單位。該周年進度報告沒有就私營房屋提供更長期的推算。如果按比例推算,未來10年私營房屋新供應約為9.3萬×3=27.9萬單位,但私人物業市場波幅甚大,在此採用保守推算,只假設未來10年私營房屋新供應是未來3至4年的兩倍,即9.3萬×2=18.6萬單位。

下一步是把以上保守的10年私營房屋新供應和長策最新10年公營房屋新供應相加,得出18.6萬+27.2萬=45.8萬個單位,較43萬個單位的10年總房屋供應目標多出2.8萬個單位,長策豈不是已解決香港房屋供不應求的深層次問題?香港房屋深層次問題當然未解決,事實是香港的住房沒有最難負擔,只有更難,事實是公屋輪候時間沒有最長,只有更長,如果相信長策可解決香港房屋問題是相當天真。

長策總房屋需求推算過低

以上簡單的計算其實暴露長策推算的一大謬誤,長策的總房屋需求推算過低,所以就算達到總房屋供應目標,房屋供不應求仍在惡化。長策應該正視此問題,糾正錯誤,提供切實的總房屋需求推算和總房屋供應目標。相信切實的總供應目標將會遠遠高於43萬個單位,原因是30.1萬個公營房屋單位已不足以阻止公營房屋輪候情况惡化,又私營房屋新供應比例不應低於50%,即最少30.1萬個私營房屋單位,兩者相加後是最少60.2萬個單位,高於長策最新的總房屋供應目標43萬個單位最少40%。

作者是香港大學經濟及工商管理學院副教授

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