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扭曲的法律解釋(文:陳文敏) (09:00)

在《愛麗絲夢遊仙境》的續集《穿越魔鏡》內,有這樣一段情節:

「我不知道你所說的『榮耀』是什麼意思」,愛麗絲說。

Humpty Dumpty輕藐地笑笑說:「在我告訴妳之前,妳當然無法明白……當我選用一個詞彙時,它所表達的只是我所選擇的意思,不多不少。」

中聯辦解釋  與基本法用詞相互衝突

法律所以受尊重,是因為法律的解釋是以客觀為基礎,不會隨政權喜惡而改變。

《基本法》第22條的意思是相當清楚的。第1款說:「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。」這條款清楚說「中央政府各部門」,不是說中央政府某些部門,也不是說中央政府各部門,但某些部門除外。中聯辦的解釋是「中央政府各部門,但有些部門除外」,這明顯和這一款的用詞是相互衝突的。

第22條第2款說:「中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在香港特別行政區設立機構,須徵得香港特別行政區政府同意並經中央人民政府批准。」這一條款也是用上「中央各部門」。中聯辦的前身是新華社(香港分社),後來易名為中聯辦,在港成立辦事處時,便跟從這一條款的程序,徵得特區政府的同意。特區政府在2007年提交立法會的文件中清楚說明,中聯辦是根據基本法第22條第2款在港設立辦事處的。

特區政府在4月19日凌晨發出第三份修正新聞稿。特區政府指中聯辦是中央政府在特區設立的3個機關之一,卻刪去「根據《基本法》第二十二條第二款設立」這一句,但這並不改變上述提交立法會的文件中,政府清楚說明中聯辦是根據第22條第2款所設立的歷史事實。若中聯辦不是根據第22條第2款設立辦事處,它的法律依據從何而來?甚至會否成為一個非法機構?若它是根據第22條第2款設立,那為何在第22條第2款它是中央部門,但在第1款卻不是中央部門?

基本法第22條第3款指出:「中央各部門、各省、自治區、直轄市在香港特別行政區設立的一切機構及其人員均須遵守香港特別行政區的法律。」這一款同樣用上「中央各部門」的字眼,特區政府的新聞稿也說中聯辦及其人員均需遵守基本法及特區的法律,卻又刪去「按照《基本法》第二十二條第三款」這句話,但明顯他們遵守基本法的理據便是根據這一條款,亦即是說中聯辦是這一款內所指的「中央部門」。同一句說話在同一條條文內,如何可以得出中聯辦是中央部門但又不是中央部門的結論?

中聯辦角色  非處理香港內部事務

中聯辦說它是中央政府負責處理港澳事務的機構,這只說了一半。中聯辦的全名是中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室,它的職責是負責中港之間的聯絡工作,中港關係並非香港特區自治範圍內,而隨着中港經商關係日益頻密,中聯辦的角色便是處理這些中港之間的活動的聯絡和協調工作,它是一個聯絡機構,而非實權機構。它的角色亦非處理香港內部事務,不知何時中聯辦的角色被提升為監督基本法在香港實施,並且可以直接干預香港的內部事務?這會否越俎代庖,連港澳辦的工作也給它取締了?

再者,假若第22條第1款並不適用於中聯辦,那即是說中聯辦有權干預香港的內部事務。「監督」在國內是一個涵義非常廣泛的用詞,可以包含很多的權力,那是否意味中聯辦是凌駕特區政府之上的機構,可以隨時在香港指指點點,成為特區的統領部門?甚至可以督促特區政府要對個別市民提出刑事檢控?那香港還有什麼高度自治可言?

收回或限制權力 須先修改基本法

中聯辦的解釋亦不符合基本法的目的和原意。基本法第2條指特區實行高度自治,享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。第12條指香港享有高度自治權,第13條及第14條指外交、國防屬中央人民政府負責管理,第16條繼而指出特區享有行政管理權,自行處理香港特區的行政事務。第17至19條列出中央政府對特區的立法權和司法權的限制。這些條文都清楚顯示,除國防外交及第二章所列出的限制外,香港的內部事務由香港特區自行管理。為保障香港的高度自治,才有第22條保證中央各部門及其他省市不得干預特區自行管理的事務的條款。既是自行管理,但又有人在旁指指點點,這是什麼自行管理?中聯辦的解釋明顯和基本法的其他條文和佈局格格不入。

有人說,香港享有的是高度自治而非獨立,這種說法只是混淆了問題的本質。現在的問題是中央機構是否可以干預香港的內部事務,這個高度自治權是透過基本法賦予特區,由特區政府自行處理內部事務。處理不好,中央政府可以撤換特區的行政長官和行政機關的主要官員,這就是現代管理中的權責關係:權下放了,做得不好,主事的官員便要負責,而不是你做得不好便由我來管!這種下放的權力當然可以收回,這屬於主權的一部分,但由於賦予香港自行管理內部事務的權力是由基本法所規定,要收回或限制這權力便必須先修改基本法,這是體現基本法對中央政府同樣有約束力,中央政府也必須守法的表現。中央政府絕對可以將相關條文解釋為香港特區享有在中聯辦的監督下的高度自治,令中聯辦成為香港的最高權力機構,但這樣基本法便會面目全非,一國兩制也只會成為歷史的陳年舊事。

「法律為政治服務」不是香港法治制度

法治要求法律的解釋以客觀為基礎,法律的解釋不能隨政治需求而隨便改變或扭曲。國內有些政府官員認為法律是為政治服務,政治的考慮可以凌駕法律,法律可以被隨便扭曲來迎合政治的需求,但這不是香港的法治制度,如果香港要實行內地這套法治觀念,如果基本法的解釋就如Humpty Dumpty所言,只是取決於當權者的取向,當宣誓就任的要求可以被解釋為參選資格,當全國性法律不在香港實施只表示全國性法律不在香港所有地方實施,當中央部門可以被解釋為不是中央部門,那基本法只是徒具虛殼,名存實亡了。

作者是香港大學法律學院公法講座教授

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