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財案短期措施強 結構及財政哲學問題待解決(文:阮穎嫻) (09:00)

今年的《財政預算案》遇上疫症,財爺大手筆派糖派錢回水,民望急升。以下會分別評論逆周期措施及長遠的財政結構問題。

2019年下半年中美貿易爭端升級和持續數月的反政府抗議活動已經令香港經濟放緩並陷入衰退,肺炎的影響更使經濟進入嚴冬,重創零售貿易、物流、餐飲和旅遊等行業。有些分析員以2003年沙士的經驗去模擬今次新冠肺炎對香港的影響,但很多參數已經與以往不同。

預測新冠肺炎對經濟的衝擊

第一,以前香港與中國的經貿關係沒有現在緊密,所以中國停廠停工、外資撤離,對香港打擊比以前大。第二,現在中國的國民生產總值(GDP),是2003年的8到10倍,佔全世界約16%。而且,中國是世界供應鏈重要一環,今次中國重創也會波及全球經濟,是業界講了又講,話來未來但終於來了的炸彈,影響會走一圈回到做全球生意的香港身上。第三,肺炎影響到韓國、日本、意大利等其他國家,這些國家受創也會反饋到中國及香港身上。此乃第二波效應。

今次經濟受衝擊,業界朋友預計第一季香港GDP比上季會再跌2.5%左右,達到5%以上,全年經濟增長會比財爺預計的-1.5%至+0.5%更差。畢竟預測疫情如何擴散,經濟學者並不擅長,所以這些預測以後仍會更改,現在言之尚早。有趣的是,中國的經濟增長數字,跟肺炎確診數字一樣,一向都比較「樂觀」,所以只看官方數字,疫情對香港經濟影響有可能比中國大。

政府開倉刺激經濟穩定民心

面對無可避免的經濟下滑,小船在風高浪急的海裏航行,政府是船的穩定器;開了穩定器,緩衝撞落浪底的震盪,減少顛簸,香港人暈浪也沒那麼慘。大規模、及時和有針對性的財政刺激計劃,包括退稅和各樣刺激措施,可減輕衰退的影響,提振經濟。

過往香港經濟蓬勃發展,收收埋埋好多錢,財政儲備過萬億,積穀良久,終於等到宏觀經濟衝擊和周期性衰退,是時候開倉派糧。周期上升時儲糧降溫,周期下降時穩定消費及就業。而且,在經濟差時才派,比起以往一直有派,激活經濟效果更大。

今次陳茂波一次性派糖派錢回水達1200億元,加上2019/20財政年度4輪支援企業和個人的措施和防疫抗疫基金,合共約1800億元,相等於本地生產總值約6%,非常大手筆亦合適。2020/21年度花在經濟上的開支是以往的3倍,超越了以往花得最多的教育和社福,成為最大開支的政策組別。

政府只會數錢,有錢但張羅不到口罩,反而要市民全球撲口罩自己救自己。這個例子看出政府拿着錢不會使用,所以派錢非常恰當。至於派發方法,只能說官僚難免,希望不會重蹈派4000元N無津貼的覆轍。

雖說每人1萬元最快暑假才到,但因為將會有錢落袋,大家心情會較好,較願意消費,基層較願意花錢保障自己安全和健康,算是有間接效果。有些中小企說沒法拿到資助,但政府派錢通常需要依靠門路篩選合資格者,剛好被資格拒諸門外不是罕有的事,這是針對性措施的慣常問題。

預算案中期預測數字太樂觀

今年大家顧着派錢,可能忽略了經常開支的增加。例如,陳茂波拋出第二個十年醫院發展計劃,增加人手和病牀,這是香港一直需要但還未做的,只是追落後。第一個十年已經要2000億,第二個十年數字更大。而且,增加了容量後,經常開支也會增加。另外,長者福利也增加了不少,如交通津貼年齡下限下降至60歲、合併普通及高額長者生活津貼等,再配合人口老化,都使經常開支急速增長。

以往10年市道暢旺,收入暴增,曾俊華藉詞將有結構性財赤,不斷用錢堆沙包。現在適逢其時,重大赤字,正好反省一下所謂結構性財赤是否將會發生。香港人口老化,醫療需求大增,2020/21年政府經常開支接近5000億,根據《長遠財政計劃工作小組報告(第一期)》的推算,若服務水平維持一致,香港在2029/30年就會有結構性財赤。陳茂波已經預測未來5年會有財赤,但他的預測依然太樂觀,甚至是低估了。

第一,由於政府大部分收入和支出都是以名義GDP為基礎估算,所以政府對未來數年的名義GDP預測十分重要。預算案假設2020年名義GDP的全年增速為0.5%至2.5%,隨後數年增速為5%。換言之,這是假設經濟衝擊帶來的問題不會波及中期。

第二,中期預算把投資回報預期設成4%至5.3%,但對上兩年的投資回報只有2.9%和3.7%。投資回報率假設樂觀,變相較大機會高估預算收入,壓低未來幾年的推算財赤。

第三點是地價收入,去年假設為本地生產總值的3.9%,今年則是4.2%,推算未來5年地價收入每年平均逾1300億。其實,1998至2004年期間,樓市大挫,地價收入平均只佔GDP的1.4%。雖然以現在市况難以知道未來樓市是否會受重大打擊,但樓市放緩,估算不宜太過進取。

第四,明明市况放緩,2019/20年已經比2018/19年少收了印花稅,但陳茂波仍然覺得2020/21年印花稅收入會增加19%。照這樣推算,會拉高中期政府收入。

簡而言之,陳茂波中期推算盤數很靚,但未免太樂觀了。

「理財新哲學」有數字無哲學

所謂「理財新哲學」,就是花更多錢,由以往公共開支佔GDP的20%以下,增加到2019/20年的22.6%,再到2020/21年預計的26.6%,未來5年這個數會維持在23%以上。人口老化,經常開支增加,相信情况會持續。這個開支比例,比起「長遠財政計劃」推算中最進取的情境(註),要早10年有多。同時,未來幾年的政府收入,比推算的稍為減少。一來一回,即是說政府開支持續大過收入的結構性財赤會比預期較早出現。

陳茂波需要回答的是,他增加開支的背後,是哪種哲學?政府的角色為何?是要維持小政府大市場,還是會介入更多?如果是後者,10年、20年後,錢從何來?是加稅、最終要削減開支推行緊縮政策,還是舉債呢?舉債本身不是問題,很多國家都這樣做,所謂舉債只是要下一代交更多的稅而已;還是在經濟發展上有方法維持較高增長?

相對起來,短期的逆周期措施,即使派到2000億也不是問題,因為大家都知道是一次性的,國際間可接受的財政赤字不超過GDP大約3%之說還是因時制宜,有些彈性的。重要的是長期的結構性財赤。國際評級機構看的是財政穩健程度,及是否有完整說法來維持財政穩健,這件事上陳茂波未交到功課。但市民有錢收,已經笑呵呵了。

最後,財爺雖民望急升,說到預算案能挽回民心,又太困難。去年「反送中」事件揭示政府制定政策剛愎自用,使社會混亂,青年身心受創,民心盡失。失去了民意,一時三刻難以挽回,政治問題還須政治解決。錢不是萬能的。

註:服務水平按歷史趨勢增長

作者是香港大學經濟及工商管理學院助理講師

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