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派錢宜獨立審批 預算須合乎憲法(文:程騰歡) (09:00)

香港過去大半年遭受兩大嚴重打擊,所謂一波未平,一波又起,先有去年下半年的社會運動,接着是去年12月在武漢爆發的COVID-19傳到香港。政務司長張建宗特別澄清,說香港的COVID-19「疫情受控」的意思是「疫情受到嚴密監控」,防疫抗疫工作不能鬆懈。面對雙重打擊,可想而知,政府的施政是多麼困難,絕對是對各主政官員能力的真正考驗。在目前施政環境下,相信最重要是打破困局,制訂措施需要符合市民共識,爭取市民重新支持施政,重建市民對政府的信心。

在剛公布的《財政預算案》,財政司長陳茂波提出一項符合以上要求的措施,他建議向全港18歲或以上的永久居民(約700萬人)發放1萬元。經歷雙重打擊,香港經濟在去年第三季步入衰退,全年更收縮1.2%;陳司長預測今年香港經濟的實質增長介乎-1.5%至+0.5%。香港經濟整體持續收縮,殃及全港市民,無一倖免。另一方面,政府擁有超過1萬億元儲備,向全港18歲或以上的永久居民每人發放1萬元,總共700多億元(包括行政費),政府絕對負擔得起。目前經濟異常低落,政府卻擁有豐厚儲備,陳司長體察民情,願意向市民派發1萬元,實在是一大德政。

別讓立會有藉口政治操作

除非陳司長打算年年「派錢」,否則便要做好期望管理,別讓市民期望以後的預算案年年「派錢」。陳司長應該強調「派錢」是特殊措施,有別於預算案內其他措施和款項,只有在異常的經濟環境和充裕的財政儲備下才是合情合理。陳司長曾經提過「特事特辦」,但如果把「派錢」放在預算案內和其他措施和款項交由立法會一同審議,又如何是「特辦」?把「派錢」和預算案綑綁在一起的另一問題是很容易令「派錢」德政被政治化,如「派錢」被說成是陰謀,目的是為了大幅增加警方資源(預算案提出增加警務處的開支預算24.7%,至258億元)。陳司長應該真正「特事特辦」,立即把「派錢」德政獨立交予立法會審議,別讓立法會有藉口做出政治操作,延誤審批。陳司長愈快令到立法會完成審批「派錢」德政,愈能突顯司長施政能力有過人之處。

除了「派錢」之外,預算案還提出一系列逆周期措施,總金額高達1200億元;與此同時,2020/21年度財政赤字預計為1391億元,創歷史新高。其實,今個財政年度(2019/20)亦會「見紅」,預見赤字378億元,是約15年來首次「見紅」;更甚的是,未來5個財政年度(包括2020/21年度)均預計錄得赤字。《基本法》第107條規定:「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應。」陳司長曾經宣誓效忠基本法,必須履行憲制責任,提出實質措施,「力求收支平衡,避免赤字」,以免被質疑非真誠擁護基本法。

須與生產總值增長率相適應  避免赤字

在提出滅赤措施時,陳司長必須兼顧第107條另一規定:「香港特別行政區的財政預算……並與本地生產總值的增長率相適應。」2020/21年度財政預算案附錄B有一圖(見附圖)清晰比較「自1997/98年度以來公共開支累積增長與本地生產總值累積增長」。此圖把兩個指數的1997/98年度基數均設為100,易於比較。公共開支名義增長指數由1997/98年度100預計上升至2024/25年度約350,即累計增幅約250%;而本地生產總值名義增長指數同期預計上升至約250,即累計增幅約150%;前者明顯高於後者。當然,以上只是預計情景,陳司長還有足夠的空間和時間,制定有效節流措施,確保政府「財政預算……與本地生產總值的增長率相適應」和「避免赤字」。

立法會議員也曾經宣誓效忠基本法,同樣受到第107條規限,必須盡責地審議預算案,依法爭取「財政預算……與本地生產總值的增長率相適應」和「避免赤字」。為了履行以上憲制責任,凡有部門開支預算明顯高於本地生產總值的名義增長率,立法會議員有必要特別詳細審批該開支預算(此舉不限於警務處開支預算,因此絕非針對警隊)。如果立法會議員能如以上嚴謹地審批預算案,絕大部分部門的開支預算應不會明顯超過本地生產總值的名義增長率;此舉保留彈性,讓個別部門開支預算有較高增長,但政府整體財政預算仍然與本地生產總值的增長率相適應。

雖然立法會議員對第107條有憲制責任,但削減政府開支對他們始終不利,因為會直接或間接影響他們的選民;履行第107條的主要責任還是落在財政司長身上。萬一財政司長大幅增加政府開支,立法會議員還可能順水推舟,樂見其成,甚至宣布成功為選民爭取這個、那個,鞏固其票源。當然,財政司長還受制於特首,但如果特首是主謀,又有什麼機制能有效防止特首任意妄為?

在異常艱難的情况下,陳司長提出一份完整的預算案,是非凡的表現(特首在去年10月提出的《施政報告》只得半份,她形容1月提出的10項民生措施是2019年施政報告的下半部)。司長「特事特辦」,果斷地向合資格市民每人派發1萬元,此事最好獨立地交由立法會審批,免被政治化。2020/21年度財政預算案既有龐大的逆周期措施,適時減輕經濟衝擊,還帶出政府財政有赤字隱憂。到底如何能全面落實基本法第107條,確保財政預算避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應?這個課題或需進一步研究。

作者是香港大學經濟及工商管理學院副教授

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