政府早前發布了《2018年香港貧窮情况報告》（下稱《報告》），分析2009至2018年本港最新的貧窮概况和走勢。《報告》數字顯示，2018年政策介入前本港貧窮人口為1,406,500，貧窮率為20.4%；政策介入後，貧窮人口為1,024,300，貧窮率降至14.9%。全年針對解決貧窮問題的政策介入金額為221億港元，貧窮人口每月人均受惠為1312元。這些數字反映了2018年政策介入有效降低了整體貧窮率，成效是最顯著的一年。那麼進一步要問，到底哪些人受益於這些扶貧政策呢？又有哪些群組，是政府和各路英雄需要加多一把勁？
筆者從政府統計處蒐集了2018年的貧窮數據，將從貧窮率（poverty rate）——貧窮問題的「闊度」，和貧窮差距（poverty gap）——貧窮問題的「深度」的變動作出分析。本地貧窮線的設立是相對性，以住戶入息中位數的50%為定義，統計學上大約總會有15%至19%的整體人口被列為貧窮，即是話就算現在政府給予每一位本地人每月1萬多元資助，當然市民生活質素大有改善，但在相對貧窮之下，有15%的人仍然貧窮。另一方面，就算相對貧窮率減少，但實際收入未能應付生活開支時，生活質素也未能提升。現在香港所面對的挑戰，一方面貧窮率為20%，這比其他先進國家為高；並且住戶收入跟不上生活消費昂貴的香港，低收入人士要好好地實在過每一天，都是一個挑戰。
政策介入後 2人住戶貧窮差距實質減幅較大
基於政府統計處提供的2018年按年齡組別和住戶人數劃分的貧窮率和人均每月貧窮差距（即貧窮住戶每月收入與官方貧窮線的平均差距，後簡稱貧窮差距），我們分析了政策對不同群組的影響。透過比照各組的貧窮率及貧窮差距在政策介入前後的變動，可以更加清楚地了解扶貧政策在改善貧窮闊度和深度兩個維度上的效果。
附圖展示了政策介入對於不同人口群組貧窮狀况的影響。圖中清晰可見的是大多群組的貧窮率在政策介入後都有所降低，當中尤以較年長（65歲或以上）獨居人士的貧窮率跌幅最為顯著。同時亦可以看到政策介入對各人口群組的貧窮差距都有所改善。在55歲以下的年齡層中2人住戶錄得的實質減幅（相對其他類型住戶）是最大的，55歲或以上則以獨居及2人住戶錄得較大的實質減幅（相對其他類型住戶），相信是政府對單親人士和長者有相當大的財政支持。
在職貧窮、跨代貧窮仍是大挑戰
整體來看，2018年政策介入使得本港貧窮率降低5.5個百分點，人均貧窮差距縮小約822元。以此貧窮率及貧窮差距的跌幅為參照，我們比照了各人口群組從扶貧政策中的受益狀况，劃分出了4個組別：（1）貧窮闊度和深度都得到有效降低的一組，即貧窮率和貧窮差距跌幅都大於參照水平；（2）貧窮闊度得到有效降低的一組；（3）貧窮深度得到有效降低的一組；（4）貧窮率和貧窮差距跌幅都小於參照水平的一組。
分類結果見附表。政策介入後，貧窮闊度和深度都得到大幅改善的主要是二人或以下小型住戶的老年人口（65歲以上）。這部分人口約有40萬，佔政策介入前貧窮人口的29%。扶貧政策在這部分群體上投入約103.26億元，佔總投入的47%，人均受惠每月約2125元，也是不同群體中受惠最大的資助。另外，政策介入對貧窮闊度和深度影響都比較有限的一組多為居住於5人以下住戶的工作年齡人口（25至64歲之間）。這一組的貧窮人口約有62萬，佔政策介入前貧窮人口的44%左右；相應的扶貧政策投入約62.376億元，佔總投入的28%，人均受惠金額每月卻僅為834元，遠低於其他3個組別。這部分人很有可能是那些在職貧窮家庭。他們工作收入不高，家裏上有老下有少需要照顧，但也是獲得資助最少的組別，重要的是這個群組通常都是有兒童及青少年的住戶。入不敷出的同時，青少年的發展受到影響，政策援助也十分有限。這些組別需要政府多一些工作。由此可看，在職貧窮和跨代貧窮仍是當前本港的大挑戰。
需因人因戶施策 改善就業機會待遇最有效
目前每月總貧窮差距為18.5億元，全年需要221.49億元，若政府需要令這些組別收入達標，相信沒有難度，最近政府也用了200多億元紓解民困，但當中有幾多是使用在急切需要的群組呢？要有效地解決香港的貧窮問題，筆者建議政府可以營造一個生活環境，使到弱勢家庭可以得到適當的援助，例如增加現有的支援設施，針對年輕人學術與技能的發展，和整個社會的康體設施，使到他們不會因為收費高昂而卻步，不被標籤而可以改善生活的質素。還有，不要無差別地提高用者自付項目的收費，反而應從多角度檢討、在多方面投放資源，針對不同年齡組別和不同住戶人數的貧窮家庭的不同需求，例如低收入人士的高住屋開支的房屋問題、少數族裔男士獨力支撐全家經濟的個案、青年教育及技術的缺乏提升機會、人口老化的趨勢導致社會勞動力下降等，才能將公帑得以有效並聚焦地運用在改善生活在貧窮線以下人士的生活水平。
政府在2018年推出了低收入在職家庭津貼，當時為每月工時滿144小時的在職家庭提供每月最多800元津貼，為工時滿192小時的提供最多1200元津貼。這一政策在一定程度上紓緩本港的在職貧窮問題，改善貧窮的闊度還是深度上都有一定的成效；但是其作用卻在不同群組之間存在較大的差異。因此為全面改善本港貧窮問題，政府需因人因戶而施策，以兼顧各類貧窮人士。
此外，我們也需要做一些追蹤研究來進一步考察這些群體貧窮狀况的變化，以提高扶貧措施的針對性和有效性，真正幫助到有需要的人。要令在職貧窮人士脫貧，更需要與商界攜手以提高工人的工資水平。本港政府在推行社會福利政策上並不吝嗇，在2018/2019年度社福開支高達約800億港元，佔政府經常開支的20%。社福開支的大幅上升固然表明當下政府改善本港貧窮和民生狀况的決心，但是可能治標而不治本。改善就業的機會和待遇才是最有效的扶貧策略。筆者盼望政府可以更多投資於人力資本，鼓勵自力更生，從根本上減貧的同時，亦可節約政府每年不斷上升的社福開支。
（作者按：鳴謝統計處提供相關數據）
作者葉兆輝是香港大學社會工作及社會行政學系教授；陳恩瀚是香港大學社會工作及社會行政學系研究助理