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緊急條例覆核案 原審裁決對港是災難(文:烈顯倫) (09:00)

2019年11月18日高等法院兩名法官作出判決,裁定《禁止蒙面規例》(禁蒙面法,PFCR)違憲。其主要依據是透過《緊急情况規例條例》(緊急條例)就其賦權行政長官會同行政會議訂立禁蒙面法屬違憲,並不符合《基本法》規定。

這項判決馬上引起全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會的負面回應。

緊急條例第2(1)條指出:

「在行政長官會同行政會議認為屬緊急情况或危害公安的情况時,行政長官會同行政會議可訂立任何他認為合乎公眾利益的規例。」

禁蒙面法於2019年10月4日頒布,當時正值嚴重公共危機。如高院法官所言,香港當時處於「極端的困境」中(判辭第165段)。不僅街上的蒙面人有暴力行為,大規模公共設施被破壞,一般市民也被嚇倒,就連立法會會議廳也被攻入及破壞,而擁有合法權力的立法會本身也停止運作。

正是在這背景下,法院批出司法覆核的許可申請。

申請人是24名立法會議員和1名前議員。他們要求法庭裁定,透過1922年立法局通過的《緊急條例》賦權訂立規例,並不符合基本法規定。

法庭「過分聽從」大律師「論點」

4名資深大律師在大批大律師的協助下出庭爭拗。本案判辭超過100頁,充斥來自美國、加拿大、歐洲、南非、英國和澳洲的案例,律師也幾乎看不懂,普通人根本難以理解。這就是法庭「過分聽從」大律師「論點」,忽略真正的事項。

結果,法院裁定緊急條例「不符基本法第2、8、17(2)、18、48、56、62(5)、66和73(1)條」。

當局被數字淹沒  正常程序處理不正常

該裁決對香港來說是災難性的。當局——警察、律政司、司法機構——全被數字淹沒。數以千計的罪犯被捕,但只有極小部分被起訴並帶上法庭。大多數人在警署短暫拘留後被釋放。

他們必須被釋放,因為根據現行法律,警察的拘留權自逮捕之時起限制為48小時:足以進行正常的調查和程序,但在特殊情况下則完全不足。那些知道自己權利的蒙面暴徒,充分了解當坐穩48小時後必須被釋放,他可以完全拒絕透露自己的身分(當然不攜帶身分證)。

經歷了7個月動盪後,沒有一個人就嚴重罪行被定罪:這是徹底背棄了法治。

現在,高等法院的判決使政府無法援引緊急條例所賦予的權力來延長合法的拘留期限,從而給警方時間調查。同樣,現在不可能按緊急條例將在警署拒絕披露身分的被捕者定罪。

警方被限制以正常的程序,處理完全不正常的情况。

法庭接納的論點基於一個根本謬誤

若正確解釋基本法,會否導致這種荒謬的結果?成功獲法庭接納的論點可歸結為:只有立法會有權制定法律;立法會從來沒有「授權」行政一方制定附屬法例。禁蒙面法是附屬法例。行政長官會同行政會議以緊急條例制定禁蒙面法,屬非法行事,這是因為緊急條例本身違反了基本法。

這種論點是基於一個根本的謬誤。立法局在1922年制定《緊急情况規例條例》時,並沒有以任何方式「授權」其權力。它只是通過了一項法律來處理當時的情况:一場在香港的大罷工。但是,通過這樣的頒布,行政部門有餘地處理其他公共危機,例如恐怖主義、流行病、自然災害或內亂等緊急情况。因此,該法律已被用來應對霍亂流行、乾旱、1931年的抗日運動,以及最近的1967年騷亂。

緊急條例是處理特殊情况的「唯一」

2019年10月,該法例一直存在完好無損,並且與香港任何其他法例一樣合法和有效,在主權移交時未被宣布違反基本法第160條。

當行政長官會同行政會議在10月利用它來應對當時普遍存在的公共危機時,應用非常有限:幫助警察識別罪犯,並震懾那些有意參加非法集會的人。正如判辭本身指出(第145段),證據「同意掩蓋面部會或至少鼓勵示威者進行暴力或非法行為的,如果沒有隱藏自己的身分,他們可能不會這樣做。無論如何,我們認為這個主張是常識問題……」

2019年10月,香港特別行政區的正常立法職能已破裂;普通法律和法律程序不足以應對特殊情况;警方的資源已接近極限。緊急條例是行政機關處理特殊情况的唯一有效權力來源。

應如何演繹涉案基本法9條文?

在這種情况下,可以將基本法解讀成刪除香港特別行政區一項有效權力嗎?實際上,法院是這樣說的:「看基本法第2、8、17(2)、18、48、56、62(5)、66和73(1)條,你會發現的。」

真的嗎?如何能夠精確地從這9條文得出意義?是合起來一起看?是只看某部分?還是逐條去看?

基本法第8條說原有「條例」「除同本法相抵觸」應予以保留。所以緊急條例作為一項原有條例,在主權移交後被保留,符合基本法第160條,兼容於基本法。那基本法第8條是被誤讀成撤銷緊急條例嗎?

其他條文都沒有絲毫暗示基本法以法院接受的方式剝奪行政機關的權力。此外,在判辭第96段中,出現了以下驚人的段落:

「……我們不希望我們的意見,被認為是基本法絕對排除給予行政部門任何緊急權力。解釋憲法不應太刻板,有一句格言是不變的憲法會破裂。我們尚未討論過就可能發生的緊急狀態,採取緊急行動的可能性,從中必然可以產生暗示,立法會可以廣泛授權行政當局採取必要的行動,可見(案例)The Executive Council of Western Cape Legislature同上,段62、140;Cheng Kar Shun v Li Fung Ying……因此,我們不應該對此發表任何看法。」

當然,法院不能說案件在「緊急狀態」和「危害公安」之間有細微區分?

然而,判辭有其他段落表明這正是它的想法:例如第37段:

「我們的決定僅限於基於第241章(緊急條例)中的公共危險,以及行政長官會同行政會議認為存在公共危險時所賦予的權力,這是禁蒙面法制定的依據。也許存在因真實緊急情况而產生的必要性考慮,因而影響適當的分析,對此我們沒有得到充分討論,對此我們也不應發表意見。」

注意符合條件的形容詞「真實」。去年10月香港面臨的局勢不是「真正的」公共危險之一嗎?

申請人依據基本法的9條規定說緊急條例是「違憲的」。那些條款會視乎實際局勢是「真正的緊急情况」或「真正的公共危險」而會有不同風味?

申請人拋餌法官上釣  政府方參與其中

事實是,無論是根據判決中引用的基本法條款或基本法的任何其他規定,在考慮緊急條例的憲法效力時,完全沒有涉及基本法。

法庭上發生的事情是:申請人的大律師拋出了一個誘餌——立法機關是否將職能「授權」予行政機關——法官吞下了鈎線和鉛錘並上釣。

政府的大律師更參與其中,而不是將整個論點當作廢話。然後,法院展開精心的舞蹈,由法官和資深大律師牽手,審視與基本法正確解釋無關的海外案例,他們舞蹈的迴旋扼殺了基本事實——緊急條例的通過,允許行政部門在出現特殊公共危險或緊急情况時制定措施,此類措施可在緊急情况或公共危險情况下持續使用,僅此而已。

少數議員在法院協助下廢重要法例

除去冗長及浮誇的詞語後,申請人論點明顯無法爭拗,然而,他們現在法庭上勝了一仗。

結果有少數立法會議員在法院的協助和教唆下,廢除了一項重要及有效法例,這對現時香港的情况是非常不利。

(編者按:原文為英文,由本報譯作中文,經本報編輯;標題為編輯所擬,小題及重點黑體為編輯所加)

作者是終審法院前常任法官

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