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如就禁蒙面法尋求釋法 會把香港送入墳墓(文:吳漢華) (09:00)

原訟法庭裁定《緊急情况規例條例》(下稱ERO,代表Emergency Regulations Ordinance;在「危害公安的情况時」引用)及《禁止蒙面規例》(下稱PFCR,代表Prohibition on Face Covering Regulation)違反《基本法》,上訴法庭拒絕暫緩執行違憲裁決。從維護香港繁榮穩定的角度來看,裁決其實是本小利大的發展。「本小」是因為事實證明,PFCR對「止暴制亂」並無幫助,甚至是有反效果。而「利大」,是因為裁決向本地及國際社會證明,香港法院是充分獨立的。

在本港,市民對行政、立法機構沒有信心,行政、立法兩者間關係惡劣,很多政治爭拗,都需要由唯一有公信力的司法機構用法律去平息。經過近數月的騷亂,這公信力在維護社會穩定方面,比較歷史中任何一刻更為重要。而國際社會對香港穩定、法治、司法獨立的信心,是達至香港繁榮的要素。

可惜,中央在去年11月就事件所發出的聲明,加上其後本地親中人士及內地法律學者所提出的意見,顯示「人大釋法」是箭在弦上。特區政府已就原訟法庭的裁決提出上訴,事件最終對香港繁榮穩定是禍是褔,要看中央政府的取態。

有何法律基礎去尋求人大釋法?

ERO容許特首會同行政會議在「緊急情况或危害公安的情况時」制定「他認為合乎公眾利益的規例」。原訟庭裁定ERO違憲,只限於在「危害公安的情况時」引用這條例。至於在「緊急情况」下可否引用這條例,法院並無觸及。裁決主要是基於基本法第73(1)條(有關立法會的立法權)及第56(2)條(有關特首制定「附屬法規」的權力),而PFCR之所以違憲,是因為違反基本法中保障相關人權、自由的條文。上述所有條文,並非「關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款」,因此,根據基本法第158條,香港法院已獲全國人民代表大會常委會(下稱「人大常委會」)授權自行對這些條文作出解釋,而毋須尋求人大常委會釋法。

行文時未知政府提出上訴的理據,但在細讀原訟庭的判辭及全國人大常委會法制工作委員會在裁決翌日所發聲明,估計上訴理據之一是在回歸前,人大常委會已根據基本法第160條,審視全部香港法例,但並沒有判定ERO牴觸基本法,因此,ERO屬基本法第8條所指的「香港原有法律」,成功過渡成為特區政府的法律。

第8和160條牽涉中央政府負責和中央與特區關係的事務,如果終審法院基於第158條而無奈地尋求人大釋法,最壞的結果是香港法院喪失了回歸前後都一直有行使、針對法例的「違憲審查」(constitutional review),而這審查將來只能由人大常委會根據基本法第17條去執行。

反對人大釋法的理由

殖民地時代香港的憲法是英國政府頒布的「英皇制誥」(Letters Patent)及「皇室訓令」(Royal Instructions),法院有權裁定法例因違憲而無效。這權力屬回歸前香港普通法一部分。法理上,人大常委會在回歸前並無界定這權力違反基本法,因此它應該根據基本法第8條過渡為特區法律,香港法院可根據基本法第19條繼續行使這回歸前已有的審判權。

在政治上,如果法院無權對立法會制定的法例作「違憲審查」的話,情况會是怎樣?我們可以新加坡為借鏡。

新加坡和香港一樣,實行普通法,其憲法明文規定人民享有各種基本權利。在不少刑事案件中,被告以相關法例違反憲法為抗辯理由,法庭同意其有責任去裁定違憲的法例為無效,但我10多年前研究這些判辭時,發現從未有一宗是法庭作出「違憲」裁決的。因此,「違憲審查」在新加坡名存實亡,這亦解釋了為何新加坡的人權自由水平低於香港。

新加坡人民肯接受一些香港人會認為不合理的限制,有其歷史、政治和經濟上的原因。其中重要的一環是它有一套「西敏寺式」的民主政制,執政黨雖然通過選區劃界、資源分配等方法去影響選舉結果,但最終因選票關係,政府執政不能和人民的意願相距太遠。

通過選票更換政府是一個安全活門,香港沒有這一個機制。香港現在由一個有公信力的司法機構去保護憲法規定的人權自由,而自由度亦在世界上名列前茅,尚且有年輕人拿着「不自由、毋寧死」的標語及懷着遺書去「勇武」抗爭,這是我們要無可奈何地接受的事實。如果把這「違憲審查」權收歸人大常委會,香港會變成怎樣?這問題是中央及特區政府不得不正視的。

最理想的終結

為保持香港繁榮穩定及對國家繼續作出貢獻,我有以下務實、共贏的建議。

第一,特區政府上訴時不提出尋求人大釋法,而接受法院就ERO及PFCR的最終裁決。

第二,案件終結後,人大常委會運用《中國憲法》第67(4)條及基本法第160條賦予的權力,通過議決,說明回歸前曾詳細審視ERO而決定其沒有違反基本法。

第三,為尊重香港法院,人大常委會暫緩執行上述第二點所述的議決,條件是特區立法會必須在指定時間內,因應終審判決中法院對ERO所提不足之處,通過對ERO作出改善,例如為該條例中「緊急情况或危害公安的情况」作出客觀的定義。

這些提議可能是癡人說夢,但經過過去數月,香港已病入膏肓,需用靈藥才能解救。如果中央政府堅持宣示「一國」中的權力而忽視司法獨立對香港繁榮穩定所作出的貢獻,只會把病者送入墳墓。

作者是退休公務員、香港大學法律學博士

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