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教育局行使權力必須遵從法律規範(文:陳曦彤) (09:00)

教育局早前裁定30宗教師專業操守投訴成立,並要求學校將其中「涉及嚴重違法事件而被捕」的教師立即停職,稱「一小部分害群之馬」令教師受社會懷疑及蒙羞,直至近日,楊潤雄局長甚至在訪問表示可以取消不合作校長的資格。筆者身為前線教師及法律系學生,對楊局長的說法充滿疑惑不解。一方面,筆者明白《教育條例》第47條及56條,賦予教育局常任秘書長廣泛的權力,可以基於教員被裁定判監、不稱職、專業失當,不利於學校秩序及紀律等理由,甚至因校長無令人滿意地執行職責,而取消教員或校長註冊;但另一方面,執行條例亦須受行政法及人權法約束,以防政府濫用權力。因此,本文嘗試結合前線經驗及法律原則,就教育局在這次處理教師操守投訴上,提出一些法理上的質疑。

處理程序失當  或惹連串覆核

近年英國高等法院在一宗行政程序訴訟(2018 EWHC 1662)的判辭中寫到,任何牽涉影響個人仕途名聲等利益的投訴,在有關當局得出結論前,當事人均必須獲公平機會作回應,包括知悉所面對的投訴,以及有充分時間作必要調查、作出解釋及澄清事實。但從教育局及教協各自的新聞稿可見,教育局在被投訴教師未作出書面回覆或申請聆訊前,已就投訴有「初步看法」,包括指出涉事教師違反專業操守及造成不良影響,這明顯違反法院對這類行政程序的法定要求。

在香港一宗有關城市規劃的行政訴訟(2007 2 HKLRD 155)中,上訴庭亦明確指出任何行政決定均須提供清楚且充分理由,而非單單提出結論,以維持透明度及公眾對公共行政的信心,亦讓法院在審視相關決定時更有效評估決定的合法性。但教育局在眾多投訴個案的處理中,正正只是提供投訴內容及結論,而缺乏關鍵的論述及理由,這將為局方相關裁定帶來極大質疑及挑戰。以教育局在記招中提及的歧視、挑釁及仇恨言論為例,究竟局方如何定義此3類言論,又如何論證涉事教師在私人社交場合的言論符合上述定義,將足以決定教育局裁決的合法性。

但更為根本的問題,或許出於教育局投訴機制小組的組成當中。在著名的林少寶案中(2009 4 HKLRD 575),終審法院因為附屬法例完全排除當事人的律師在聆訊過程中的參與,有違《香港人權法案條例》第10條對公正審問權利的保障,因此判處警隊紀律委員會的判決無效。同理,教育局在執行教師投訴程序時,必須審視委員會或小組是否具備獨立無私公正公開等要求,若因急於完成程序而侵犯涉事教師的法律權利,又或因政治操作而有違獨立公正等要求,則教育局的裁決也有可能被判無效。

限教師言論自由  須符相稱性原則

教育局常秘不諱言,教師的專業操守是凌駕在言論自由之上,不可散播歧視、仇恨及挑釁等言論。誠然,英國亦確有警員因發表種族歧視言論而反過來被法院要求撤職的案例(2019 EWHC 3352)。英國法庭在一宗有關專業資格案(1994 1 WLR 512)中亦指出,如事務律師在履行其專業職責時,沒有展示應有的品質,必須預期接受嚴厲制裁,包括永久吊銷牌照。若社會認為對教師的要求不應比律師及警察為低,則常秘所言「在私人空間言行亦要符合操守」亦不無法理基礎。但關鍵是,任何對人權的限制,都必須通過普通法傳統下的相稱性測試,必須按行政程序及專業性質逐一審視,包括目的是否正當、限制與目的有否合理關連、有否其他限制較小的選項,以及其帶來的社會效益及代價是否達至公正平衡。

從正當目的而言,參考上述案例,局長所謂保護學生免受不良影響或教師專業形象,已屬充分且正當目的去限制教師言論自由。如果有任何一宗投訴個案被告上法庭,單以「學生教育權利」及「教師群體名譽」等說法,已足以通過相稱性原則首關測試。但從合理關連而言,教育局透過定義含糊的守則以管束教師在非履行專責時的言論,又是否能有效促進這兩項權益?教師被噤聲究竟對學生的教育權利是利是弊?教師因網絡監控而消失於公民社會及政治運動,究竟是促進教師群體名譽還是貶低?

《香港教育專業守則》已列明「促進社會民主」是守則目標及「應注意時事,關心社會問題,並致力維護良好的社會風氣」、「致力培養學生的自由……理性、民主等意識」是對公眾的義務。從前線可見,因近月由中共官媒以降到教育局各方的壓力,不少同工已對參與公共事務有所退卻,甚至在學校中也避免談及敏感話題,這對學生學習及教師操守而言,絕對不是好事。更重要的是,若涉事教師只在日常生活用上辱罵、詛咒等言辭仍被禁言,而非如英國警員案中使用直接種族歧視言辭,亦未有在履行職責期間使學生學習權利受損,則教育局的裁決與所稱目的完全缺乏基本的合理關連。

從替代方案而言,教育局要打擊教師作仇恨歧視言論,大可按既有方式安排相關課程講座,又或透過公開信清楚定義教師言論的界線,讓各同工提高警覺。以往績及教師學位化資歷,成效可預期顯著。反過來看,教育局接受由專業領域擴大至針對社交媒體的匿名投訴,實屬不必要地侵犯教師言論自由。在現時社會氣氛下,任何對政府的批評也可能被上綱上線成仇警言論,然後被匿名告發,造成白色恐怖。即使從公正平衡而言,教育局此舉也難以說服法庭,這是最具效益且造成最小傷害的政策。

還望各校董校長秉持無罪推定

教育局在《禁蒙面法》宣布實施時呼籲師生不要戴口罩,甚至要求幼稚園提醒學生不要出席違法活動,在如今看來已成國際笑柄。從三罷停課爭議可見,局方官員為了「不墮入圈套」而罔顧學生安全,亦毁掉局方多年來與業界的互信關係。今次教育局在罔顧程序及人權下處理教師投訴案件,將進一步把教育局及業界置於對立面。筆者人微言輕,相信難以動搖政權的管治手腕,但亦必須公開指出,教育條例賦予學校在人事聘任上高度的自主權,在被拘捕的教師未被定罪前,還望各校董校長,秉持無罪推定原則,堅信自己所任命同工的操守良知直至最後一刻。回想在理大一役,要不是葉建源議員及中學校長會的斡旋,任何到現場接送學生的同工,均可能被告以非法集結甚至暴動。在如此亂世下,教育界需要的,是團結協力、共渡時艱。「不篤灰,不割席,不分化」,理應持守於任何對未來有共同期盼的群體之中。

作者是港大人權法碩士生

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