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地方議會突破「反對派政治」框框的想像(文:陳家洛) (09:00)

區議會選舉塵埃落定,有傳媒以「變天」來形容結果。在強大的民意支持下,新一屆的區議會應該破舊立新而不是因循守舊。但即使17個區議會易手,在各區成為抗爭運動的支點的陣地,真正的改變仍有待各區籌劃交代。候選人叫「區政改革」的口號不難,在議會繼續抗爭也是意料中事,高調地痛斥官員也好、通過一堆無約束力的決議案也好,挑戰在於新一屆各區可否突破「反對派政治」的框框,進入制度卻不為建制邏輯所累,針對地區事務和特區政府創造橫向及縱向的空間,甚至由地區直接走進國際社會,在「再民主化」以上展現更大膽的「願景和抱負」?

區政改革意義重大

首先,改變各區的議事規則和涉及公帑開支和資助的撥款準則,執行更嚴謹更透明的利益申報制度,重塑地方議事文化、杜絕「撈油水」陋習,應該是首要工作。而其中一個理想的做法,可以包括分別邀請廉政公署、申訴專員公署和審計署向區議會提供各種建議後推行改革,也可以去邀請獨立的學術機構觀察區議會、議員及政府公職人員表現,展開地區民意調查,定期撰寫觀察報告。

這些年區議會和立法會的親北京陣營做慣了政府的「應聲蟲」,形成牢固的政經利益輸送關係,對香港造成的禍害深遠。由23條立法、政改,以至今次修訂《逃犯條例》一役,讓我們見證政府的所謂「公眾諮詢」,是何等任意妄為。至於地區的交通、規劃、衛生環境、社區經濟等課題,包括18區1億元的社區計劃,不時先由一些地區親政府的團體表達「區情」來代替客觀嚴肅的討論,再由不同陣營協商解決,間中或許做個聯署或簽名活動來營造一點「民意基礎」,也從來沒有嘗試採用地區公投來量化民意,公正客觀地處理重大爭議。

世界各地實行公民參與和議會決策結合的社區經驗豐富繁多,目標是講求以人為本、與民共議的管治方法(Inclusive Governance):不同的性別、年齡、種族和社會背景階層的人士,即使有不同的意見和利益,也應該有平等的機會參與決策的過程,表達想法之餘,也要承擔決策的責任(註1)。其中一個十分有意思的方法,可以是採取「參與式預算」(Participatory Budgeting)或「參與式規劃」(Participatory Planning),將涉及開支的一些項目「還政於民」,由下而上醞釀一個最終獲得社區各持份者高度認受的計劃(註2)。又例如城市可以系統地就各項工作和服務進行「性別基礎分析」(Gender Based Analysis),蒐集數據和意見以便了解對不同人士帶來的影響,務求在社區層面為「照顧者」(Care takers)仔細地做到便民的服務及項目規劃(註3)。這些表面上看起來抽象的東西,講求的不外是常識、敏感度和靈活性,各區議會不妨虛心向有相關的知識和經驗的公民社會組織和社會企業求教,務求建立積極的伙伴關係。

區議會改革意義重大,起碼各區不再浪費在大而無當的避雨亭、不再出現令人咋舌的社區藝術裝置、不再有華而不實的「小白象工程」、不再讓社區會堂及社區設施變成區議員及其支持者自己分餅圖利的基地、不再有議員以為靠福利就可以換選票。就實踐區內「橫向問責」(Horizontal Accountability)的風氣,各區議會可定期就地區主任和各部門在地區的表現,根據客觀標準作公開的評估報告。

本地聯盟可伸延至國際間互動

因為區議會沒有獨立收入,地區行政由各部門把持,各區議會更應該按共同關注的議題組成不同的聯盟(Pact-making),藉以表達共同的追求和價值觀,在各範疇合作之餘,還有突顯改革的新思維和做事風格,甚至彼此之間在表現方面進行健康的競爭,累積經驗,本地的聯盟也可伸延至國際之間的互動,挑戰各政府部門自以為是的公共行政腦袋。因此,如果區議會有外訪考察的活動,就要認真思考是否接受「被安排」去大灣區呼應國家政策,還是按各區一些議題到海外進行研究及經驗交流,讓更多香港的地區管治和城市設計的個案和經驗進入國際比較研究的行列。

此際,波蘭、捷克、匈牙利、斯洛伐克這4個中歐民主國家的首都市長,於上星期共同簽署《自由城市盟約》,維護及弘揚「自由、人類尊嚴、民主、平等、法治、社會公義、寬容與文化多樣」等共同價值觀,藉以對抗轉趨民粹、民族主義的各自中央政府,市長們強調致力保衛城市面對氣候變化、促進收窄貧富不均等範疇的合作之餘,更爭取歐盟和國際社會的認同和實質支持,以減少受中央政府的財政和政策掣肘,抗衡這4個歐盟成員國民主倒退的趨勢。他山之石,中歐4城聯盟的啟示,還有更多世界各地的地方政府創造空間的經驗,都可以為香港這個國際城市的區政改革提供參考。

和林鄭月娥的一席話

早於2006年起,筆者曾經撰寫報告及多篇評論文章,指出「長遠而言,政府應認真考慮成立規模、資源和權力比現有區議會全面的區政機構,好好發揮民主地區管治的模式」(註4)。記得在香港電台的晨早英文時事節目和當年負責區議會職能檢討的民政事務局常任秘書長對談,她表示政府「實事實辦」,市民應接受循序漸進地改善地方行政,又認為「天馬行空」的理念只是學者們在紙上談兵。那名高傲而缺乏想像力的官員,叫林鄭月娥。

站在北京政權的立場,有人說今次區議會選舉是一次「奪權」,是「顏色革命」,選舉期間更威脅取消選舉,的確反映了政權獨裁的本質。當澳門的「大陸化」被北京說成是「一國兩制」的好榜樣,香港政府對新一屆區議會的態度很可能變得敵視,重複區議會只是一個諮詢架構、諮詢程序的其中一環,地區行政依然是政府部門的主場,迫使未來4年的區政繼續行禮如儀。

註1:Urban Institute, Inclusive Governance: Increasing Accountability and Trust in Government Institutions(urbn.is/36Wy07i)

註2:John Lerner, Everyone Counts: Could "Participatory Budgeting" Change Democracy?, 2014;bit.ly/2tHuwHA

註3:陳家洛,〈婦女角度看財政預算案〉,載《明報》,2011年4月6日

註4:例如:陳家洛,〈地區管治改革的空間〉,載《信報》,2006年3月2日;〈不要見樹不見林的區議會檢討〉,載《明報》,2006年4月27日;〈施政報告未能重點回應社區發展〉,載《明報》,2006年10月21日及28日;〈香港必須確立公民規劃制度〉,載《明報》,2016年2月1日

作者是浸會大學政治及國際關係學系副教授、比較管治及政策研究中心總監

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