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長策5年回顧——房屋供應束手無策(文:香港社區組織協會) (09:00)

政府曾先後3次設立長遠房屋策略,分別是1987年《長遠房屋策略政策說明書》、1998年《香港長遠房屋策略白皮書》,以及2014年《長遠房屋策略》,制定策略性方向,並為建屋目標訂下指標。在1998年的白皮書中,除大家耳熟能詳的「八萬五」外,還包括訂立公屋平均輪候時間3年的目標。不過,因為後來香港經濟下滑,政府於2002年就房屋政策重新定位(或稱孫九招),長遠房屋策略正式告終,亦埋下之後房屋問題的伏線。

2014年底,政府終於重推《長遠房屋策略》,10年房屋供應目標為48萬個單位,公營房屋佔當中六成。《長遠房屋策略》願景有一句:「我們的願景是協助香港所有家庭安居,讓他們可以入住適切而可負擔的居所。」5年過後,情况是否有所改善?筆者嘗試透過以下4個範圍再作討論。

公屋缺口有增無減

面對高樓價、租金貴等問題,政府目標是透過增建資助房屋去解決上述房屋問題,當中包括新增的「綠置居」、「首置上車盤」,以及復建的居屋等。而面對基層房屋問題,則以增建出租公屋作為主軸。

雖然長遠房屋策略訂下未來10年出租公屋建屋目標為20萬個,即平均每年2萬個單位,但從數字所見,只有2021/22年有機會達標,其餘年度全數不及格。其中,上述單位已包括作售賣用途的綠置居項目,而近年房委會不少出租公屋項目也延遲落成及入伙,故最終數字可能還會有所下調。

雖然政府終於同意自2019年起將公私營房屋比例調整至70:30,不過隨之而來,是公屋單位缺口有所「擴闊」,最新數字為2.9萬個單位。換言之,政府在未來10年的土地仍不足以滿足公屋發展需要,屆時各類型資助房屋還要互相「爭地」,情况不容樂觀。

要解決上述困局,不應僅靠提升公屋發展密度,透過犧牲住屋質素去追求達標數字。即使公私營房屋比例有所調整,但要留意的是,政府並未有相應調整用作發展房屋的公私營土地比例。例如在之前土地諮詢文件顯示,2016至2046年間,公營房屋的需求為557公頃,但私營房屋則達1113公頃;供應方面,公營房屋為436公頃,但私營房屋供應卻為1004公頃,是公營房屋兩倍有多。但事實上,香港有近半(約45%)人口正居於公營房屋單位,反映公私營房屋在單位面積、地積比率上存在重大差異,這牽涉長遠土地分配問題。雖然上述數字推算時,公私營房屋比例未有調整,估計政府將會修正有關推算數字,但公私營土地供應分配不均是鐵一般的事實,政府只有同時增加公營房屋土地比例,方有機會追回數字,讓輪候公屋時間重回3年正軌。

減「劏」不力

要檢視基層房屋情况是否惡化,劏房數字必然是重要指標,以反映房屋政策是否到位,讓不適切居所住戶可以脫離劏房環境。根據統計處數字,居住於分間樓宇單位的住戶及人數明顯有每年遞增的趨勢。

劏房人數多寡,與輪候公屋時間有密切關係。不過,隨着建屋量未有突破,明年度落成出租公屋數字更會見新低,只有6100伙,估計上樓時間只會進一步延長,居於劏房人數可能再創新高。當年長策諮詢文件曾討論劏房發牌制度及租務管制,可是政府最終並沒有採納,結果導致劏房市場愈做愈大,因為有利可圖;而進入劏房市場的住戶人數也愈來愈多,因為無處容身。故此,單靠公屋去解決劏房問題的論述已站不住腳,政府應該多管齊下,透過一切可行措施去處理基層住屋問題。

倒退的非長者單身計分制

長策另一焦點是處理非長者單身一人的輪候公屋狀况。上屆政府的目標是要加快非長者單身人士「上樓」時間,但這個主觀願望不但沒有發生,反而向後大倒退。從數字所見,輪候公屋的非長者單身人士看似有所下滑,由2014年14萬宗跌至近年約11萬宗,不過,人數下跌不等同輪候時間加快,更不等同單身房屋需要已被滿足,而是房委會以行政手段,每年取消數以萬計申請人資格,導致帳面數字減少。事實上,自房委會於2014年大幅修訂配額及計分制(QPS)後,不少非長者單身人士的輪候公屋時間大幅延長。一個30歲的非長者單身人士輪候公屋,估計至少要等候20年方有機會上樓。這個數字已超越我們對輪候的想像。試想當你居於劏房而有住屋需要時,被告知輪候公屋需要廿年以上時間,你會有何感受?

唯一突破:遲來的過渡房屋

如果說近年房屋政策最大推進,應是現屆政府終於接納過渡性房屋建議。在長策諮詢過程中,雖然蒐集到不少公眾意見要求推出過渡性房屋,但最終報告並沒有採納。而上屆政府亦經常搬出「公屋——過渡性房屋」對立論,質疑兩者在爭地上有衝突。但事實證明,社會上仍有不少地方或樓宇有發展過渡性房屋的潛力,當中包括等候重建的公私營樓宇、空置的私人業主單位、政府閒置用地及物業,甚至乎工業大廈等。這反映過渡性房屋本身與公屋根本並非互相對立,而是視乎政府在解決房屋問題的決心。

雖然政府首次在《施政報告》提出明確指標,要在未來3年提供1萬個過渡性房屋單位,可是,現時可入住的過渡性房屋只有約600個,加上其他已宣布的計劃,加起來也只有約6000個單位,數字仍然落後,更難以預計未來數字會否有縮水或延誤落成的可能。

再者,基層房屋問題是否會在3年之後有所好轉?從公屋數字看情况並不樂觀。而「過渡」兩字,亦局限了市民對房屋的想像,將其定性為一個與時間相關的臨時性房屋,彷彿數年以後香港房屋問題便可迎刃而解。不過,之前的土地辯論中已清楚可見,在香港長遠缺地情况下,房屋問題短中期時間根本難以解決。

這時候,對有關房屋的想像就不能僅局限於「過渡」,而應將其放置到一個恒常政策,跳出「過渡」框架,並將過渡性房屋納入長遠房屋策略之內,以彌補公屋不足而成的缺口。

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