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租金管制幫窮人同時趕走窮人(文:阮穎嫻) (09:00)

房屋問題在香港揮之不去,每隔一段時間社會又興起租金管制的討論。不少世界大城市都有各式各樣的租金管制,因此經濟學界也熱議良久。本文先介紹一點經濟學家對租金管制的看法,然後再討論香港的租賃政策。

經濟學者不同意「租金管制有好處」

芝加哥大學的Initiative on Global Markets研究中心,有一個「每周一問」的投票環節,訪問全美著名的經濟學家對一些經濟學問題的意見。2012年有一項是關於租金管制的:「在紐約和三藩市等城市,當地政府實行租金管制以控制租金升幅。租金管制實行30年對這些城市租住房屋的質素和數量有良好影響。」

在參與投票的41位來自世界頂尖經濟學系的經濟學家之中,沒有人表示「極度同意」,只有一位經濟學家「同意」,表示「不同意」和「極度不同意」的合共81%。經濟學者出名意見多多,對各種社會問題難有共識,這次對租金管制的意見幾近完全一致,實在十分罕見。

當然,經濟學家達成共識,也不代表什麼。雖然不少經濟學家已在理論層面討論租金管制的得失,始終理論歸理論,在缺乏數據和實證分析的支持下,不少人仍然半信半疑。

最近美國頂級經濟學期刊《美國經濟評論》發表一篇題為The Effects of Rent Control Expansion on Tenants, Landlords, and Inequality: Evidence from San Francisco的論文,對三藩市的租金管制進行實證分析,正好填補這部分的空缺。

原來三藩市自1979年實施租金管制,只兩種樓宇獲得豁免。第一種是1979年以後落成的住宅,因為政府擔心租金管制會阻礙新樓的發展。第二種豁免是5個單位以下的小型樓宇,因為當時政府認為這些業主沒有議價能力,所以毋須管制。到1994年,鑑於這種小型樓宇日漸被兼併,慢慢變成大企業持有,所以政府修改條例,將這種小型樓宇也納入租金管制範圍,但1979年後建成的小型樓宇仍然得到豁免。論文比較1979年前(有租管)和1979年後落成(無租管)的小型樓宇的租住狀况,來找出租金管制的影響。

租管符合左翼願景同時減少窮人租盤

論文的第一個發現是,新法例實施後的5至10年間,在沒有受租金管制影響的住宅,有18%的租戶一直租住同一住宅;而在1994年納入租金管制的住宅,則有21.5%的租戶一直租住同一住宅。換言之,租金管制令租住同一住宅的人上升約20%。

此外,長者和長年租住同一住宅的市民,最受惠於租金管制,而年輕人受租管影響較小。同時,少數族裔被業主攆走的風險也降低了。這些結果,符合左翼人士對租金管制的願景,即可以保障租客的權益,特別是社會上較弱勢的社群,也幫助維持社會的多元性。

第二個發現是,部分受租金管制影響的業主,沒有無奈接受這種房屋政策。有業主把住宅收回,重建成高級住宅,新樓不受租金管制影響。數據顯示,受租金管制影響的樓宇,進行重建的比率增加了8%,租住房屋供應下降15%,租客人數下降四分之一。在公共設施良好環境優越的社區,業主更傾向用各種方法把租客攆走;分析發現受租金管制影響的租客,他們生活的社區設施變差。總體來說,新政策限制了業主所得的租金回報,減少他們放租的誘因,間接令供應減少,這與經濟學家預示的問題一致。

最後一點是,租金管制一方面令弱勢社群留住社區,另一方面有業主重建高級住宅,吸引高收入人士購買,兩種效應相加,令三藩市的貧富差距拉闊,恰恰與減少貧富差距的政策目標背道而馳。

政府要推足夠基層住宅

在香港,多年來一直有聲音重推租金管制,常有「香港以前也有租管,行之有效,為什麼不推」之說。香港的物業租賃受《業主與租客(綜合)條例》監管。在1990年代租金管制撤銷之前,法例適用於少數戰前及戰後1981年前建成的物業。根據立法會文件,這些租約在1998年只佔當時全港私人住宅樓宇的1%,為數少,亦不是特別幫助弱勢階層。

假設租管只適用於現存樓宇,不適用於以後落成的新樓,若現在推行租金管制,短期內能遏止租金升幅,對原租客有好處;長遠會因為租金回報低所以減少業主放租的意欲,令租盤減少,這也間接令樓宇的市場價值下降。因此,就算香港的樓宇多數是高樓大廈,不能與三藩市的小型樓宇相提並論,但大業主為規避租管對樓宇市場價值的影響,還是有更大誘因重建物業,特別是市區舊樓。重建後的靚新樓大概不會做劏房租給弱勢租客,而是中產,變相減少弱勢市民的租盤供應,逼走窮人,引入富人。

廉價租盤供應減少後,新來的弱勢租客難以覓得租盤,最後透過繞過法例、巧立名目支付租金以外的額外款項,或以其他更差的方式居住,這個問題我在數年前的〈租金管制不治標  基層最終受害〉(2013年7月20日,《明報》)已有討論。除非政府及慈善團體為弱勢供應足夠數量的房屋才可避免。

通知期管制及租津幫助弱勢

租管除了租金外,也包括其他租住權規定,例如2004年之前只要租客願意繳付市值租金,業主須把物業繼續租予原租客,業主只可以改建物業、自住或租客欠租等理由收回物業。業主倘收回物業自住須12個月通知,獲准收回後的24個月內,不得將物業出租、出售、轉讓或將管有權交予他人。此舉會減少住宅賣盤,影響物業流轉,但由於當時市場不熾熱,供應充足,所以問題較小。

通知期限制已在2004年撤銷。近年物業市場熾熱,很多弱勢面對極短通知期,有些劏房住客可能只有幾天的通知期就要搬走。如果他們要上班,根本不會有時間去尋找適切的居所,求其找個地方落腳,遇上無良業主、破敗的設施等,也要「硬食」一段時間,所以規定有較長的通知期可幫助他們,這是資訊成本及資訊平等的考慮。

此外,今年《施政報告》政府決定增設租金津貼,在通過資產及入息審查後,無綜援而租住私人樓的租戶可得到津貼。現時綜援已有租金津貼,若不夠付租金,關愛基金有時會有「超租津」,填補租津未能支付的租金。現在又多立一個租金津貼計劃,其實會不會是本身綜援設計的篩選門檻有問題,導致有一定數量的弱勢得不到幫助?不妨考慮整合。當然,有人會說綜援有標籤效應,令有需要者不想申請,過程繁複等,都可以是要發展多一個租津的原因。

租津的效果是分配問題。按供求彈性,租津某部分令租客受益,另一部分令業主受益。那些無「綜援租津」的租客就要承受較高租金。於是政府想到要多架疊一個租津給這些人,結果亦是基於不同原因無或不能申請的人又要再承受較高租金。如果租津出得慷概,還會鼓勵更多人出來租樓,推高租金。總體來說,其成效得看政策甄別有需要人士的能力。

作者是香港大學經濟及工商管理學院助理講師

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