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誰來監督警察?(文:陳弘毅) (14:00)

「反修例運動」提出的「五大訴求」中,最多市民支持的是撤回《逃犯條例》修訂草案和成立獨立調查委員會,對警方的執法行為或整個修例事件展開調查。在九月四日,特首林鄭月娥宣布將依據立法會《議事規則》正式撤回條例草案;至於獨立調查的問題,她說:「政府認為有關警方執法行動,應該按既定機制,交由專責的獨立監警會處理。」她並承諾,政府將認真跟進監警會日後提交的報告和建議。

目前來說,社會關注的焦點之一是,我們如何對警方的執法行為(包括其對進行違法活動的示威者使用武力的情况)進行監督,以防止警權被濫用。本文將從基本原則以及外國的監警制度出發,對監警問題進行初步探討,並討論香港現行的監警會制度在處理這場修例風波方面的角色。

警權不得超越法律授權

在任何有政府管治的社會或國家裏,國家權力的行使都有其強制性或暴力的一面,這即是說,政府有權對違反國家法律的個人使用強制力,予以制裁。如對涉嫌違法的個人進行拘捕,並在司法程序中予以檢控,如有關個人被判有罪,可被施以刑罰,例如監禁,或在某些國家被處以死刑。國家強制力的行使,有賴於專門負責以國家名義向人民使用武力的公職人員,即現代社會中的警察。

在現代法治社會中,正如任何政府官員一樣,警察的權力是法律所賦予的,警察行使其權力時,不得超越其法律的授權。例如法律授權警方在拘捕被合理地懷疑犯法的市民時使用必要的武力,但如警察在法律並無授權其使用暴力的情况下,對市民使用暴力,例如予以毆打,這便構成刑事犯罪。在「佔中」期間發生的「七警案」和「警司朱經緯」案,便是典型的例子。

在奉行三權分立的現代法治社會裏,我們有立法、司法和行政機關,警察部門隸屬於行政機關,它又是一個執法的機關,它的特點是,它可在執法過程中使用武力。警察部門的另一特點是,它在監督法律的實施過程中有重要角色,一般來說,如果有人被懷疑觸犯刑事法律,便會由警方調查,蒐集證據,然後把證據移交檢控部門(如香港的律政司),由檢控部門決定是否提出檢控,最後由法院對案件進行公平審訊。

警察是監督法律實施的一個機關,它負責監督人民是否守法,那麼如何監督警察本身是否依法行事或有違法行為呢?換句話說,監督者本身受誰監督?向誰問責?這便是現代法治社會中的「監督警察」或「監警」問題,或稱為警察的「問責性」(accountability)問題。監警問題之所以重要, 一方面是因為它關係到法治是否得以伸張,是否能貫徹法律之下人人平等的原則,也關係到公民的權利和自由是否得以保障,防止對合法使用武力有壟斷權的警方在行使權力時侵害到人民的自由和人權。 

一個社會愈重視法治,愈關注人權的保障,其成員愈有民主意識,這個社會便愈關注監警的問題。但是,從歷史發展的角度看,即使是西方的普通法國家(如英、美、加、澳等國),監警的問題也是在二十世紀六十年代以後才受到較多關注,在此以前,他們都接受由警方內部設立部門去監督警察,調查他們的違法違紀行為和處理人民對警察的投訴。這是一種由警察自我監督的制度,而不是外部的、獨立的、由非警察的民間(civilian)人士對警察進行監督。

監警制度 關乎公民權利

這個情况,在六十年代開始有所改變。當時美國有民權運動,包括反越戰的示威,而由於電視普及化,警察的暴力行為置於公眾視野中,此外,中產階級人權意識高漲,監警問題開始受到主流民意的關注。但是,美國警察大力抗拒由民間(即非警務人員)成立監警委員會,例如在紐約和費城,這類委員會在成立後不久便因警察的反對而被廢除。在英國,一九六二年有高層委員會就監警等問題作出報告,雖然有少數意見贊成設立外部監督機制,但多數意見仍認為應該維持警方內部自行監督警察的制度。

到了一九七六年,英國政府終於決定改革監警制度,成立了一個由民間人士組成的警察投訴委員會(Police Complaints Board);當時的警務處長Robert Mark因此憤然辭職以示抗議,由此可見,對警方進行外部監督,其實涉及政治上的角力,包括政府與警隊的敏感關係。英國的監警制度在八十年代有進一步的發展,在一九八一年Brixton暴動之後,對暴動進行獨立調查的Scarman報告書所推動下,英國在一九八五年成立了新的獨立投訴警察局(Police Complaints Authority),相對於一九七六年的委員會,八十年代的這個組織享有更多權力。

其後英國的監警制度繼續演化,方向是獨立外部監警機構的擴權,這體現在二○○四年成立的獨立警察投訴委員會(Independent Police Complaints Commission),這機構在二○一八年改組為警察行為獨立辦公室(Independent Office for Police Conduct) 。大致來說,英國現時的監警制度對於不同類型針對警方的投訴案件,有不同的調查渠道。最嚴重的案件由獨立監警會直接調查,另一些案件在監警會的指導或監督之下由警方調查,有些案件則由警方內部自行處理。無論是哪個渠道,最後調查的結果包括以下可能性:被投訴者毋須答辯,被投訴者須面對紀律程序,或把有關證據移交檢控當局考慮刑事檢控。

監警會角色不能取代

香港目前的監警制度演化自上世紀七十年代的制度建設。一九七四年,警務處內部成立了投訴警察課,這是一種內部監督制度。一九七七年,港督設立行政立法兩局非官守議員警方投訴事宜常務小組,負責對投訴警察課的工作進行外部監督。這小組在一九八六年改組為投訴警方事宜監察委員會,一九九四年改稱投訴警方獨立監察委員會(警監會),二○○九年警監會改名為監警會(英文名稱仍為Independent Police Complaints Council),並成為一法定機構,根據《獨立監察警方處理投訴委員會條例》成立和運作。

香港現行的監警制度,基本上是由警方的投訴警察課對市民作出的投訴進行調查,調查報告交監警會審核,監警會可就此提出意見或建議,警方可因而修改報告。監警會派遣其成員或觀察員出席有關調查活動;在投訴警察課提交報告後,監警會可安排面見投訴人和證人,以進一步了解情况。有關調查結果在監警會審查後將提交投訴人,至於是否對被投訴人採取紀律行動或把案件移交檢控當局,這是警方自己的決定,但須知會監警會,後者可提出意見。

在反修例運動中,警方已收到數以百計的投訴,正在處理過程中。監警會就這次反修例運動作出了額外的安排,就是成立一個專案組,負責蒐集有關警方處理示威活動的資料,並接受市民提供的有關資料,又向警方了解有關情况。然後通過撰寫報告書,盡量還原有關事實真相,並對警方就有關示威活動的處理進行全面審視和評估。

監警會還特別聘請了五位來自英國、加拿大、澳洲和新西蘭,在監警事務上有豐富經驗的專家,協助上述審視和評估工作。

我認為監警會已經盡力發揮其功能,就警方對於這次運動的示威活動的處理,扮演監督者的角色。它不是一個全面調查修例風波背景和成因的調查委員會,但即使將來成立這樣的委員會,估計也不能取代監警會的功能,尤其不能代替監警會處理數以百計涉及修例風波的對於警方的投訴個案。

作者簡介:香港大學法律學院教授

(原文刊於2019年9月18日明報世紀版)

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