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2019年區議會是一場怎麼樣的選舉?(文:陳家洛) (09:00)

「選舉是嚴肅的事情,選舉程序受有關選舉法例嚴格監管。有意參選的人士及其他持份者必須了解及遵從選舉法例的規定,以免誤墮法網」——選舉管理委員會發言人,2019年9月6日。

一個選舉是否具認受性和公信力,當然不能靠一句官方口號或一紙聲明說了便算。早在1948年,《世界人權宣言》第21條表明一個莊嚴選舉應有的制度標準和持份者應有的行為表現:「(1)人人有直接或通過自由選擇的代表参與治理本國的權利。(2)人人有平等機會參加本國公務的權利。(3)人民的意志是政府權力的基礎;這一意志應以定期的和真正的選舉予以表現,而選舉應依據普遍和平等的投票權,並以不記名投票或相當的自由投票程序進行。」

可是國際比較研究發現,因為既得利益者意圖操控選舉結果而令選舉徒具形式,實質不符自由、公平、公正、廉潔、和平等關鍵價值,結果會嚴重損害整個選舉制度的公信力,引發衝突,加深管治危機。在不民主的制度下,或是民主轉型的過程中,後果可以是一個政治災難。

區議會選舉七大關注

高等法院近日就指出在兩次立法會補選提名時,選舉主任完全沒考慮給機會讓被取消資格的參選人回應解釋,構成重大程序不當,結果判政府敗訴,因而在補選中當選的議員並非妥當選出,意味他們可能失去議席。

到底選舉主任憑什麼裁定參選人無意擁護《基本法》和「效忠」特別行政區、推論是否恰當合法,法庭沒有處理。而即使法庭同意各區選舉主任根據法律有取消參選人資格的權力,任何歧視和排斥持不同政見的制度皆等同政治篩選,毫無疑問已牴觸民主選舉的國際標準。上述兩個案例中,官員不恰當運用權力,受影響而不能參選的人,只能透過司法程序向法庭提出選舉呈請挑戰決定,已對選舉構成嚴重扭曲。

《國際選舉觀察工作原則宣言》指出:「除非人們能夠不受基於種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他觀點、民族本源、社會出身、財產、出生或包括殘疾等在內的其他狀况的歧視,並且不受任意和不合理的限制,不斷行使多種多樣的其他人權和基本自由,才能夠實現真正的民主選舉。這些選舉同其他人權和更廣泛的民主制度一樣,如果沒有法制的保護,便無從實現。各項人權文書和其他國際文書以及眾多政府間組織的文件都確認了這些原理。因此,實現真正的民主選舉是國際組織關注的問題,也是國家機構、政治競爭者、公民及其公民組織關注的問題。」

自2016年立法會選舉,本身是公務員的選舉主任竟要負擔政治篩選的功能,自行判斷哪些人「其實」無意擁護基本法,又或自己按照一些口號和字眼作為取消市民參選資格的理由,可能變相成為有點病態的「思想警察」,做了政府和親政府黨派的政治打手,寧枉勿縱。最終,香港的選舉在集非成是的風氣下與國際標準背道而馳,繼而引起國際社會關注和跟進。

特別在今天的香港,林鄭月娥政府的認受性破產,在這個背景下,即將在11月24日舉行的區議會換屆選舉,至少在七方面已引起關注,不乏爭議——

第一是各區選舉主任取消參選人資格的權力;

第二是政府官員和他們的決策對參選的黨派親疏有別;

第三是警察的表現予人政治不中立的觀感而不獲信任;

第四是中聯辦及受支配的組織在選舉中的角色;

第五是選管會、廉政公署及司法機構的整體效率和效能;

第六是選舉暴力有可能在各區出現;

第七是候選人的競選空間較過去的選舉會更受限制。

本地和國際社會經驗連結

種種迹象顯示,2019年區議會選舉會是一場激烈的選舉(contentious election)。因應這些關注,浸大比較管治與政策研究中心和民權觀察決定成立「選舉觀察計劃」,旨在就今年區選建立一個獨立的民間平台,支援全港18區的選舉觀察網絡,全面檢視整個選舉過程。我們的目標是根據國際標準和守則,按照權威學術研究和海外選舉觀察的豐富實踐經驗,指出今次選舉哪些環節出現問題,並研究成因,提出改革建議。

我們倡議的獨立選舉觀察的重要任務是從制度設計、操作流程和持份者行為入手,一個完整的選舉觀察任務會涉及法律、選舉指引、管理文化、執行、各區競選工程、投訴處理、各政府部門角色及表現、選舉過程、投票日情况、點票及公布結果等多個相關範疇。《國際選舉觀察工作原則宣言》就明確指出,選舉觀察工作「可以阻止和揭露不正當做法和舞弊行為,並提出改進選舉進程的建議,因此可以使選舉進程更加健全……還可以加強應有的公眾信心,推動在選舉進程中的參與,並減少選舉導致衝突的可能性……通過分享關於民主建設的經驗和信息,還有助於增加國際了解」。

我們將開設網上和社交媒體平台、舉辦一系列公民教育活動,鼓勵公眾運用這個平台覆蓋全港452個選區,蒐集和核實各選區資訊,針對調查影響選舉公正的因素,向全港市民及國際社會提供客觀、可靠和以證據為基礎的評論和分析,進而全面檢視整個選舉。我們期望在區選後,發表香港首份區議會選舉觀察民間報告,提升香港選舉制度和選舉文化質素,及公眾對民主政制的信心。

今天關注我們的國際社會,除了金融和經濟,便是林鄭政府的管治水平。11月區議會選舉,可能是自香港有地方選舉以來最受國際關注的一次。

延伸閱讀:

(1)Pippa Norris, Richard W. Frank & Ferran Martinez i Coma (eds) Contentious Elections: From Ballots to Barricades. 2015.

(2)選舉管理委員會「2019年區議會一般選舉」網頁(bit.ly/2lR4sFU)

(3)Electoral Integrity Project(bit.ly/2wua4FY)

(4)Carter Center(bit.ly/31Vj2g5)

作者是浸會大學政治及國際關係學系副教授、比較管治與政策研究中心總監

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