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「公平審訊」不入逃犯修例 憂法院把關能力(文:香小民) (09:00)

政府就《2019年逃犯及刑事事宜相互法律協助法例(修訂)條例草案》公布了一些額外措施,其中包括(1)將移交請求的罪行門檻提高至不低於7年監禁刑罰、只處理由當地中央政府提出的移交請求、請求方需保證有關罪行是在有效追訴期以內,及(2)引入更多關於刑事訴訟的保障規定。

第一類額外措施涉及移交政策和政治考慮,有關改變的邏輯和原則極具爭議。核心問題是移交安排是否應基於罪行的性質和嚴重程度,而不應純以最高監禁刑罰作為請求門檻。此外,「當地中央政府」的確切含義尚待澄清,尤其是涉及台灣的移交。

筆者在本文集中探討第二類額外措施,並作分析以供讀者參考。

「行政指令」引起的問題

政府會考慮在訂立個案式移交協議時加入更多保障規定,例如無罪假定、公開審訊、有律師代表、盤問證人權利等要求。這些措施某程度上回應了社會對「公平審訊」的關注。然而,額外措施並未賦予被請求移交者實質法律權利。除刑罰門檻,額外措施不會包括在修例內;政府只會作出行政或政策聲明。

如此引起的問題是:(1)行政或政策聲明中提及的保障會否及如何納入某一個案式移交協議;(2)若協議中沒有包含保障規定,被請求移交者可尋求什麼法律救濟;及(3)即使協議包含保障規定,被請求移交者是否可依賴該等保障規定,向法院尋求法律救濟。

上述問題至關重要,因一旦移交程序啟動,被請求移交者的基本人權將受影響。在行政長官決定是否發出移交令前,被請求移交者或會被逮捕和羈押。此外,被請求移交者需知道可否以不獲公平審訊為理由,反對移交請求。政府多次重申法院有重要把關角色,公眾應對香港司法制度和法官有信心。據《逃犯條例》,法院有權檢視移交請求並頒令法律救濟,例如推翻命令;但是法院只能在條例規範內行使司法權。

與其他普通法司法管轄區的法院一樣,香港法院有普通法和成文法授予的司法管轄權。例如被請求移交者可申請人身保護令,或司法覆核以推翻行政長官的移交令。然而,申請理由必須屬法院管轄範圍。在沒有成文法授予權力的情况下,法院只能根據人身保護令和司法覆核的法律原則,審查行政機關和下級法院的行為、決定(如是否不合法、不合理和不合程序)。若法院有法定權力,便可更具體地審查有關行為和決定是否符合相關要求。

根據案例(如Cheng Chui Ping案、Lay Eng Teo案、Thongchai Sanguandikul案和Paul Kan案),香港法院對引渡或移交程序的審查範圍頗有限,主要是關於罪行是否涵蓋在法定定義內、行政長官是否可就超過追訴期的罪行發出移交令、裁判官是否犯上法律錯誤,及行政長官是否考慮了不相關的因素。

若「公平審訊」的要求未包括在修例內,則香港法院將無權據此處理挑戰申請。近日政府提出以「行政指令」規範有關保障措施。這是否能為被請求移交者創設實質法律權利,以向法院尋求法律救濟,視乎有關「行政指令」的性質和具體內容(例如是否包含行政長官自我約束的條文和產生了法院承認的「合理期望」)。因此就公平審訊而言,「香港法院可擔當把關角色」的說法並不符合法律現况。當然,被請求移交者可嘗試說服法院擴大管轄權,審查關於公平審訊的挑戰申請,但結果難以預料。

香港法院在審查行政長官和裁判官的行為及決定時,非常克制。綜合而言,香港法院的看法是——

(A)引渡(或移交)基本上是根據與其他司法管轄區達成的協議的行政決定。這些協議建立在互惠、禮讓和尊重其他司法管轄區差異的概念上。

(B)除法定禁止或限制外,行政長官可酌情決定是否發出移交令。

(C)被請求引渡或移交者是否有罪,應由提出請求的司法管轄區根據其刑事訴訟制度確定。

(D)裁判官的任務是考慮證據並決定是否表證成立,如在一般的刑事交付審判程序中,是否有足夠證據將案件交予陪審團考慮無罪或有罪。

(E)引渡(或移交)程序是基於以下假設:被請求移交者將在提出請求的司法管轄區享有公平和公正審判的權利,以便他可就所指控的罪行辯護。

在長期移交安排下,法院依據經立法會審議的移交協議處理請求。這些長期協議經行政機關評估和談判,以確定是否應與特定司法管轄區達成移交安排(以及按何種條件),及有關刑事司法系統的一般情况是否達到可接受的水平,以確保被請求移交者得到公平審訊保障。在這個前提下,法院沒有權,亦不適宜考慮公平審訊問題,因這已由行政機關和立法會審議及處理。法院亦盡量不干預行政長官決定(因此在移交事宜方面,行政長官有廣泛權力及酌情權)。但個案式移交協議不一定經類似的評估、談判和審查程序,在公平審訊保障上有異於長期移交協議。法院的把關角色顯得更重要。

「行政指令」法律效力未明

許多評論者已指出,據聯合國《引渡示範條約》第3(f)條,以下是拒絕引渡的強制理由:「被要求引渡者在請求國內……或者沒有得到或不會得到《公民權利和政治權利國際公約》(ICCPR)第14條所載的刑事訴訟程序中的最低限度保障。」

ICCPR第14條列出「公平審訊」的關鍵要素。若修例不包括這些要素,法院便沒有法律依據把關。律政司長應向公眾解釋,為何政府多次強調移交安排是以國際慣例和聯合國模式為基礎,但修例卻不包括上述條文。值得注意的是,英國引渡法已包含上述要求,因此英國法院有法定權力保障被要求引渡者的公平審訊權利。

如上所述,行政或政策聲明及「行政指令」的法律效力尚不清楚,公眾甚至不知道確切的內容是什麼。因此,若沒有明確的法定條文,就「公平審訊」而言,香港法院如何能成為有效的把關者,令人深感疑慮。

對公平審訊的關注不在於某一司法管轄區是否有相關的刑事法律和要求,例如中國《刑事訴訟法》非常詳細規定了被告的許多權利,及法院和有關機關應遵守的程序,包括控方舉證責任、委託律師辯護、處理證據和證人事宜、取保候審等。問題關鍵不在於紙上的權利和程序,更重要的是實際執行情况。

制衡特首權力  應考慮設獨立專家委會

香港特區處於一國兩制的大框架下,因此,將香港與內地刑事司法制度完全隔離是不切實際的。我們必須面對政治和法律現實。港府應與內地當局緊密合作,就被移交者在內地的刑事審訊探討特別保障措施,例如:(A)容許被移交者聘請香港律師及大律師代表他們,及在審訊和其他刑事程序中協助他們委託的內地律師;(B)將香港法律援助涵蓋被移交者面對的內地刑事程序;及(C)確保「政法委」及黨員幹部不參與有關案件的工作,特別是庭審、討論案件和判決。

若措施可納入正式文件,公眾信心將大大增強,這亦可作為內地改善司法制度的示範。在制衡行政長官權力方面,政府應考慮成立獨立專家委員會,就提出移交請求的司法管轄區的公平審訊情况和案件的證據質素,向行政長官提出意見。獨立專家委員會成員可包括大律師公會、律師會代表和刑事司法學者。由於不應有太多移交請求,專家的工作量不會太大。

長遠而言,在香港與內地的司法互動過程中,香港法律專業人士可助內地邁向法治國家的境地。除了自1978年以來對內地經濟改革和發展發揮關鍵作用外,這可能是香港在大中華地區的另一重大貢獻。

(編者按:文章標題為編輯所擬;來稿原題為「移交逃犯與行政聲明」)

作者是法律工作者

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