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從美國的逃犯引渡說起(文:宋小莊) (09:00)

儘管最早建立引渡制度的國家不是美國,但要引渡逃犯,還是不能不從美國說起。理由是:(1)美國是世界強國,有影響力;(2)美國是多法域國家,不但與外國簽有引渡條例,而且各州也有逃犯引渡,不像世界上大部分國家只有國際引渡,沒有國內引渡;(3)美國國內(州際)引渡和國際引渡制度是有區別的,連名稱也不同。早期階段,美國國內引渡稱為移交(rendition),如1793年《逃犯移交法》(Rendition Act),國際引渡才叫引渡(extradition),後來不再明確區分,如1937年《統一刑事引渡法》(Uniform Criminal Extradition Act)。但名稱雖混用了,制度和機制還是有性質的不同。

香港和內地朋友常說,香港要與國際接軌,內地也要與國際接軌。到底世界上有沒有適用於國際引渡,又適用於國內引渡的世界公認引渡制度?引渡涉及的問題是國際法還是國內法?香港要不要接軌、如何接軌?這些問題還是要從美國的逃犯引渡說起較好。

美國州際移交制度的建立,晚於有些國家的國際引渡制度,但早於本國的國際引渡制度。美國有所謂「引渡條款」,見憲法第4條第2款第2項:在任何一州被控告犯叛國罪、重罪和其他罪行者,如逃脫該州法網而在他州被尋獲,應據他所逃出之州行政當局的要求將他交出,以便解送到對犯罪行為有管轄權的州。美國憲法1787年起草,1789年生效。但早在1776年美國宣布獨立時的《邦聯條例》,美國就有引渡條款。美國邦聯條例和後來憲法的起草者往往被稱為「憲法之父」,他們直接參與美國獨立戰爭,他們知道引渡條款有維護國家安全和社會穩定的重要性,不像香港現在討論逃犯移交的議員和社會人士,大多是「半桶水」,有些人還試圖通過討論使社會不穩定。

美國州際引渡行雙軌制

經200多年演進,美國州際逃犯引渡實行雙軌制,一是州長制。逃犯在請求州觸犯任何罪行,不論在被請求州是否罪行,請求州的州長有必要提供有關逃犯的事實、法律和證據,向被請求州州長提出移交請求。如被請求州州長同意移交,但逃犯本人反對移交,該逃犯可對該州長的決定提司法上訴,由司法決定是否移交。如被請求州的州長反對移交,則請求州的州長可直接向最高法院起訴被請求州的州長。

前者的主要案例是Lascelles v. Georgia(1893)和Pettibone v. Nichols(1906),但原告都失敗,即使請求移交的方法有誤導,逃犯也無法回到被請求州。後者有名的判例是Kentucky v. Dennison(1861),原告是肯塔基州,被告是俄亥俄州州長。南北戰爭前,肯塔基是蓄奴州,要求遣返協助逃奴逃亡到俄亥俄州(非蓄奴州)的一個逃奴,俄亥俄州州長Dennison拒絕,肯塔基州遂向最高法院請求發布執行令。最高法院認為,儘管移交逃奴是各州義務,但該院無權給州長頒執行令。過了100多年,最高法院才在Puerto Rico v. Branstad(1987)一案中認為,該院可向拒絕引渡的被請求州的州長頒布執行令。

二是逮捕令制。一州政府的檢控或執行部門可請求所在州的法官或裁判署發出州際逮捕令(Out-of-State Arrest Warrant),通常適用於較輕的犯罪,如拒絕出庭、違反保釋條件、未清償法庭罰款、未支付贍養費等,有時也適用於重罪。在檢控或執行部門提供可靠的事由和證據前提下,刑事法院或裁判署就可發出逮捕令;但如證據不足就會拒絕。逮捕令上的名單及其有關資料包括名字、特徵、所犯何罪等,將在全國和地方的有關網站公布。外逃(遊)的涉案人看到有關消息,可直接通知發出州際逮捕令的法官並支付罰金等。近年香港有不少電話騙案,就是騙徒假冒內地公安機關、檢察機關甚至法院,通知當事人觸犯內地刑事法律云云,若當事人有在美國生活的經歷,以為香港實行美國逮捕令制,就會上當受騙。

美國州際移交與國際引渡

美國的國際逃犯引渡制度是通過雙邊條約或協定決定的,如美加政府引渡條約、港美政府逃犯移交協定。在國際法上,國與國簽訂的協定稱為條約。香港不是一個國家,據基本法第96條規定,香港與外國的引渡協定要在中央政府協助或授權下才能簽訂,故只能稱為協定。港美逃犯移交協定見於香港《逃犯條例》(第503章)附例第503F章;第503F章附例的內容大都見於第503章條例中。

比較美國州際和國際逃犯制度(如從第503F章來看),不難發現州際間的逃犯移交較簡易;香港與外國,或國與國的逃犯引渡較艱難。擇其要者分述如下——

一、美國州際逃犯引渡沒有罪名限制,但國際逃犯引渡有罪名限制。雖然逃犯條例附表一列出46項,但第503F章只列36項。

二、美國州際逃犯引渡沒有刑期限制,但國際逃犯引渡大多有刑期一年以上的限制。

三、美國州際逃犯引渡沒有「政治犯不引渡」的限制,但國際逃犯引渡有「政治犯不引渡」的限制。

四、美國州際逃犯引渡沒有「本國公民不引渡」的限制,但國際逃犯引渡有一些相對對等的限制。世界上有不引渡、引渡和裁定引渡3種不同做法。

五、美國州際逃犯引渡,關卡主要是被請求州的州長,司法審查只是對該州長決定的審查;但國際逃犯引渡有行政和司法雙重審查,各有否決權。

六、美國州際逃犯引渡沒有「雙重犯罪」的要求,但國際逃犯引渡卻有「雙重犯罪」的要求。

七、美國州際逃犯引渡,不引渡可以進行司法審查;但國際逃犯引渡並沒有任何補救機制,只能採取報復措施。

八、美國州際逃犯引渡屬國內法範疇,但國際逃犯引渡既受國內法約束,也受國際法約束。

兩岸四地逃犯移交  不應嚴過國際模式

這樣不是說香港與內地,或兩岸四地逃犯移交,要仿效美國州際的逃犯移交模式,但也不是要照抄香港與外國、國與國,或聯合國《引渡示範條約》規定。兩岸四地的逃犯移交不應當嚴於國際模式,在兩岸四地共同承擔保障國家安全、共同打擊跨境犯罪責任、避免兩岸四地成為逃犯天堂的基礎上,香港可吸收國際上通常的做法。一國兩制下的港、澳、台模式,不會照搬美國州際模式。

香港目前的問題是,美國等國沒有仔細閱讀香港逃犯條例修訂草案,就假定香港是按照美國州際引渡模式,由此推斷對美國僑民和公司的影響,進而推測對香港金融中心的影響,進而恐嚇美國要修訂《香港政策法》的有關規定。天崩地解的恐怖片,在香港還在不斷上映。

作者是全國港澳研究會理事、深圳大學港澳基本法研究中心教授

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