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覆核丁權——新界原居民的洗冤錄(文:鄭世亮) (09:00)

丁權司法覆核案審結,確立丁權是新界原居民合法傳統權益,並授予《基本法》第40條保障的憲法地位。惜部分議員、政客和研究團體為顧全顏面,扭盡六壬以釋放土地和「傳統權益是免費建屋牌申請權」作解釋判決的遮羞布,漠視丁權再度被確立的地位,輸打贏要,實令人痛心。

觀乎法庭判決內容,是從清代土地風俗習慣出發,追溯並解釋(trace and explain)丁權內涵如何經歷近百年殖民管治的重塑和變化,使案件倍添歷史感。至於「變」中的「常」,是筆者一直指出的丁權核心內涵——「農地轉屋地免補地價」——此核心也成為新界原居民今次勝訴的關鍵。

傳統與變革:移風易俗納入規管

法庭判決書引用1906年金文泰的文件,指出《大清律例》說明清代土地制度不區分(makes no distinction)農地和屋地,只重視興建建築物後的稅率改變,確保稅收反映土地實况。同時,殖民地政府在1905年清查新界土地狀况後引入牌照管理制度,目的是改變土地用途後重新評估地租(so that their rent may be reassessed),而不是「傳統權益是免費建屋牌申請權」(註1)。筆者反問本土研究社:清代沒有牌照制度,何以後來的「免費建屋牌申請權」反成清代的「傳統權益」?邏輯錯誤,斷章取義,只見其木不見其林,哀哉!

熟悉晚清歷史的人也知道,清政府無力完全控制「縣以下的行政」,氏族瞞稅使官府收入銳減。從上文可透視出清代無「補地價」的概念和做法,牌照管理是確保殖民地政府收取反映土地現况的稅收。繼承毋須補地價和調整稅率的清代土地制度,才是丁權的「傳統權益」核心內涵。

在法理和行政變革來說,殖民地政府將風俗習慣(custom)納入普通法系統加以規管,以牌照制度和1972年丁屋政策作為行政程序的規範並具體呈現。

戰前新界地政管理已經「以地為宗」,將土地分官、私。非原居民投資者利用新界私人土地建屋免補地價的灰色地帶大舉發展圖利,使殖民地政府收入受損。

1923年新界理民府擬頒新例,規定私有農地(民田)建屋「補地價」和增加稅率(升糧),「錯殺」良民。於是新界鄉紳上書大埔田土廳、港督司徒拔、港督金文泰、定例局議員周壽臣和羅旭龢,以及英國理藩院據理力爭。大意是指民田建屋一直「只令升糧,例不補價」,只有官地建屋才「補價升糧」,新例是違反英國租借新界的承諾,做法如同「將民業收為官產」。

最終,時任港督金文泰在1926年確立私有農地建屋「只令升糧,不需補價」,是歷史上首次正式確立「農地轉屋地免補地價」適用於新界私人土地的合法傳統權益,任何人均可受惠,至1972年才被規限成只適用於新界原居民。

此舉呼應了法庭判決書指「新界村民有權建造房屋,他們的土地毋須向(清)帝國或土地所有者尋求批准或支付任何費用……雖然政府批出的免費建築許可證的細節確實隨着時間的推移而改變……我認為這些事項(細節)並沒有減損、改變或影響政府准許將農地自由轉為建築用地的原有基礎」(註2),也說明了本土研究社認為「傳統權益不是指自由建屋權」的說法乃無的放矢。

「補價升糧」事件確立了私人農地和官地建屋的分別,亦引伸至影響了今次丁權司法覆核案的判決。

「農地轉屋地免補地價」至1972年規範化成丁屋政策,除免補地價的傳統內涵外,以「丁權」為名建造之建築物,在地理位置、高度、大小、通風、衛生和業權狀况等均有規定。政策原意是統一建築物標準以簡化審批程序(註3),作為向政府部門溝通的名目,省卻行政繁瑣的問題,故此法庭判決書將它稱作「免費建屋牌照」(Free Building Licence),而非本土研究社斷章取義認為丁權只是一種牌照,故意忽略其中的合法傳統權益內涵和傳承,蠱惑市民。

私人協約土地是市民向政府申請使用土地的廣泛做法,並不限於新界原居民。覆核案後丁權不適用於私人協約土地的話,現時坊間流行的說法是「釋放土地」的大勝利。但當我們回歸現實的話,現時新界原居民向政府申請土地興建丁屋是有嚴格限制和要求,批准與否的最重要考慮,是村界內私人土地是否已不足使用。然而新界土地業權混亂,導致村界內的發展停滯,無法轉讓的空置私人土地,成為新界原居民被拒使用私人協約土地的最大阻礙。

再者,私人協約土地批核經年累月,鄉民笑言最少要等待以十年計的時間。申請需繳納三分之二市價購買土地,出售此類丁屋需「補足地價」,誘因甚低,並非流行的建屋方式,故此在「合法傳統權益」上的判決來說是「影響不大」。

居民獻地  丁權蒙冤

戰後殖民地政府銳意發展新界,將新界分為城市發展區、禁區、鄉村重建區、引水區和鄉村發展區。除鄉村發展區外,上述4類土地是極難行使丁權,例如城市發展區和禁區只能維修及改建現有建築物,不可新建房屋;引水區建屋要得水務局長批准(註4)。1991年,《城市規劃(修訂)條例》適用範圍擴展到新界,更使大量新界私人土地被凍結發展。

在供應市區資源方面,為保障集水區水源,1976年生效的《郊野公園條例》限制郊野公園範圍的私人土地發展。另外,私人土地如受地理限制影響,例如鄰近或位處斜坡,同樣是無法行使丁權。

以上規劃限制與凍結私人財產無異。新界原居民飽受規劃之苦,卻成就了香港的繁榮和穩定。為尊重私有產權,殖民地政府以換地作為補償。然而換地與私人協約土地同樣是程序繁瑣、關卡重重,也不是主流的行使丁權方法。

結語:讓凱撒的歸凱撒 上帝的歸上帝

太史公司馬遷在《史記.貨殖列傳》所言「天下熙熙,皆為利來;天下攘攘,皆為利往」。「你有我冇」一直是新界原居民和非原居民間的最大心結。是次司法覆核案判決公道,既確立丁權是基本法第40條保障的「合法傳統權益」,為新界原居民正名,又為「傳統權益」劃下更明確界線,皆大歡喜。

註1:HCAL 260/2015 [2019] HKCFI 867, para. 103.

註2:同註1,para. 116.

註3:〈NT 3-131-58VI 新界民政署公函〉,新界鄉議局《新界小型屋宇政策特輯》,香港:新界鄉議局,1980年,頁1

註4:同註3

作者是新界原居民村代表、香港中文大學歷史哲學碩士

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