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單程證牽扯廣且深 爭議勢難避免(文:周永新) (09:00)

上月中,立法會辯論單程證名額和審批權問題。雖然議案被否決,但在辯論過程中,有些議員但求表達自己意見,提出的論據不是未能反映現實,就是扭橫折曲、誇大其詞;有些議員則節外生枝,把議題扯向一國兩制,徒增問題的複雜性。

內地居民來港定居  常引起爭議

如何處理移民的進入,世界各地都有不少爭議:沒有國家或地區完全拒絕或容許移民自由進入,總有嚴格規定,移民數目也必須因應實際情况而有限制。香港由於特殊的歷史背景,從來就是「移民社會」:2016年中期人口普查顯示,香港出生的人口只佔總人口的60.7%,四成人口並不在香港出生。由此可見,香港的長遠發展、城市規劃、服務建設,移民的因素起着關鍵作用。不過,也由於香港的特殊地位,特區政府要制訂明確的移民政策並不容易。如何有秩序地收納內地居民來港定居,便常引起爭議。

這樣,在訂立移民政策時,特區政府有什麼考量?筆者就着近日單程證的爭議,提出以下幾個問題,盼能糾正一些在辯論中出現的謬誤。

沒有新移民  香港人口只會萎縮

第一,香港人口的數目是太多或太少?有議員建議暫停內地居民來港定居,借用的是「小巴滿座」的比喻,形容香港猶如小巴坐滿乘客,不能再讓新來者上車。這樣的比喻明顯不恰當——香港真的到了發展盡頭,無法容納更多人口嗎?

雖言香港有「人滿之患」,但擠迫的情况看來只限於市區;一旦離開旺市,便未必有這種感覺。事實上過去30年,香港的人口增長是放慢了!遠的不說,從2006到2016年,香港人口從686萬增加到734萬,10年間增加48萬人。換言之,其間香港人口的增長率只有7%。

為什麼香港人口增長率這麼低?答案是港人不想生孩子。以2017至2018年為例,出生的數字是5.5萬人,死亡是4.7萬人,自然增加的人口只有8000人。也就是說,若單靠自然人口增長,香港人口的數目差不多停滯不前。這樣,市民是否願意看到香港的人口停頓下來,甚至不增反減,猶如日本現在面對的人口困局?

以上提到,2006至2016年間,香港人口增加48萬,除去自然增加的數萬人,其餘大部分是移居香港的內地居民。就是這樣,香港人口的數目才不致原地踏步。因此,形容香港人口太多或太少都沒有什麼意思;重要的是:在香港出生率偏低的情况下,市民是否希望香港的人口持續增長?若然答案是正面的話,內地居民移居香港是最佳的解決辦法,這樣才可避免香港的經濟和社會發展不斷萎縮。

內地港人子女來港定居是權利

第二,怎樣的單程證制度才適合香港現况?立法會辯論中,有議員提出削減單程證名額,從每天150人減至75人。單程證在1980年代初設立,原先每天名額是75人。到1995年,鑑於回歸後的《基本法》賦予港人在內地所生子女擁有香港永久居民身分,政府恐怕他們在1997年後一下子申請來港與家人團聚,於是把名額增加到每天150人。我要指出的是:名額所以增加到每天150人,除了避免香港人口驟增外,更重要是這些港人在內地所生的子女,按照基本法規定,他們擁有香港永久居民身分,來港定居是他們的權利。

至於單程證名額的數目,基本法第22條寫得很清楚:特區政府可與中央政府有關部門磋商。其實近年持單程證來港的人數,除2012及2016年外,每年的總數都不超過5萬人,用不盡每天150人的名額(見《明報》今年3月21日報道,〈單程證兩代團聚 10年翻倍 配偶身分來港者跌7000〉)。保安局長李家超在立法會回答議員提問時表示,香港與內地居民結婚的數字,近年每年仍維持在2萬宗以上,所以內地居民申請來港與家人團聚,數目應不會大幅減少(大意)。不過,單程證雖然不能停止,但名額數目並非一成不變。另外,香港與內地居民結婚的情况,近年出現了一些變化,包括男女比例、年齡差距等。這些會否影響內地居民申請來港定居的數字,政府必須密切留意。

另一爭議是單程證的審批權問題。一些議員不滿基本法規定審批工作全由中央政府負責,認為特區政府應有把關責任,最好能夠參與審批。筆者以前提過,單程證的作用與「優才」或「專才」等計劃並不相同:單程證是讓內地居民有秩序地來港定居,目的是與家人團聚,審批過程涉及大量由內地部門簽發的文件,並不是特區政府可以核對的。一些議員認為內地居民遷往其他省市自治區,當地政府都可審批,為什麼港府沒有這個權力?不過,戶籍的遷移與單程證的作用在性質上並不一樣,不應混為一談。

筆者認為,在不修改基本法的前提下,特區政府可以做的,是在信息交流上與內地部門有更多聯繫:各省市自治區政府在發出單程證後應向中央匯報,並盡快將獲批移民的個人資料,如性別、年齡、原居地、家庭狀况等通知特區政府;特區政府收到資料後便可作適當準備和規劃,不像現在這般全無頭緒,待內地居民拿了單程證真的來港,這時才知道他們是「何方神聖」。

新移民對社會服務需求隨時間下降

第三,現在單程證的名額會否使香港的公共服務不勝負荷?關於新移民「迫爆」公立醫院的爭議,香港社區組織協會已有詳盡分析,有關論點不在這裏重複。1995年,民政署曾委託我和團隊進行調查,探討新移民對社會服務的需要是否有異於一般居民。調查結果顯示,由於新移民多屬中下收入家庭,又以兒童和女性成年人佔多數,他們最需要的社會服務依次是公共房屋、教育、經濟援助、醫療、託兒服務等。調查也發現,新移民適應能力十分高,他們也有自己的互助網絡,一般過了3至5年時間,他們對社會服務的需求,與基層家庭已沒有分別:例如申請綜援的個案,一旦新移民找到工作,數目便大幅下降。在此以後,我還做了幾項關於新移民的調查,發覺新移民的特徵和需要不時改變,新移民不一定是「貧窮一族」,過往對他們固定的想法,常與事實有距離。

新移民仍是香港未來人口增長的重要部分,筆者呼籲社會人士對新移民多了解、多認識;政府也應訂立明確政策,協助新移民融入社會,成為香港向前發展的動力。

作者是香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授

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