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明日大嶼的盲點——土地必然等同財富?(文:黃偉豪) (09:00)

政府的「明日大嶼」計劃是香港史上最昂貴的基建項目,隨時有機會拖垮整個香港的經濟。這個項目是否應該進行,是必須透過理性的「成本與效益分析」(cost-benefit analysis),並在社會有充分諮詢和公開討論,但以上情况卻和現實有一段距離。

政府現時態度已是事在必行,使人感憂慮的是,由政府一方提出的理據與分析,仍存在不少未有觸及的盲點。這篇文章便嘗試提出一些被忽視了的重要角度和論點,希望使這個關乎香港前途的計劃的討論更全面和完整,也是對政府作為善意的提醒,不要使項目匆匆上馬,最後卻後悔莫及。

土地不必然等同財富

明日大嶼計劃的第一個重要盲點,是忽視了「土地等同財富」的非必然性。「土地等同財富」是政府面對香港是否有足夠財力,承擔項目巨額開支的指控的最大辯護理據。在「土地便是財富」這個假設的推論下,由於明日大嶼很明顯是一個建立人工島的大型造地計劃,愈多土地,便能製造愈多財富,因此項目不單止可自負盈虧,更是發大財、賺大錢的創富良機。不過,「土地必然等同財富」的理據,看似合理,但其必然性,卻絕對成疑。

在地產界有一有趣名句,亦是至理名言,就是土地的價值是視乎以下3個因素:位置、位置、位置(location, location, location)。很明顯,這是以一個幽默抵死的方式,來強調決定土地價值的最重要和最關鍵因素只有一個,就是位置。首先,如果「土地就是財富」是四海皆通的原則,土地的地位和性質等同黃金和石油一樣的時候,世界上便不會出現很多地大而貧窮的國家。反而如香港和新加坡等細小的「城邦」(city state),卻反而擁有大量財富。

如果不把問題的分析範圍拉得太遠,將它收窄到只局限於香港,也不見得「土地必然等同財富」是一個合理說法。大家可以隨處見到,位置決定土地價值的例子,位於香港不同角落的土地,互相之間的相對價值可以相差甚遠,有天淵之別。不需要是地產專家也可以輕易明白到,同是處於香港,一幅位於中環商業中心、可用作國際金融機構總部的土地,和另一幅位於新界、只可以做回收場或貨櫃場等用途的棕地,它們之間的價值是差天共地。

土地價值非單取決於政府規劃

以上說明位置決定土地價值的簡單道理,也指出了政府在明日大嶼中盲目信奉這教條的不足和危險之處,而人工島的發展成本也比一般的土地成本為高。當然,遇到以上質疑,政府下一個很可能用作反擊的理據,是它很有信心和十足的把握,可以把明日大嶼的土地變成下一個「中環」。可是,有信心和能夠把夢想成真,可是完全是兩回事。

在這處,起碼有兩點值得注意。第一,中環能夠成為香港的經濟心臟、世界金融中心,是透過很多因素綜合而成,當中包括了歷史,甚至是一些偶然的意外因素,而不止單靠政府政策和規劃——甚至以上許多因素是超出政府的控制。大家可以想想,若政府可以單靠自己規劃或政策,便可以輕易複製另一個經濟繁盛的地區,香港便不會出現如啓德遊輪碼頭和數碼港等事與願違、效果未如理想的項目。值得一提的是,除了商業地區發展外,政府在發展新社區的往績上,也有不少未如人意的失敗例子,過往有屯門,較近期的則有天水圍,使居民在生活和就業上均遇到不少難題和挑戰。

第二,即使我們相信政府是全能,可以有足夠能力神奇地在明日大嶼計劃的新增土地上,成功複製出多個「中環」,和多個如沙田般的模範新巿鎮,但也有一個風險(risk)因素尚未解決。風險可以來自多個源頭,包括外圍經濟因素可以影響基建成本,而受環球經濟周期和波動因素影響,土地的供求及價值也可以有大幅上落。因此,除非政府是神,可以準確預測未來,否則政府也最起碼要為明日大嶼做一個「敏感分析」(sensitivity analysis),使市民知道在不同情景(scenario)和假設(assumption)下的項目收支情况,既可集思廣益,亦可更有效地做足準備,好好控制風險。

昂貴土地背後  是政府高地價政策

「土地必然等同財富」的說法的另一個相關盲點,是完全忘記了香港的土地如此昂貴,背後有其人為因素存在,就是政府的「高地價政策」。亦即是說,即使是以香港的經驗而言,「無限土地供應等同無限財富的增加」的說法也說不過去。現實往往更是相反:政府為維持這個高地價政策,刻意控制和減低香港的土地供應。君不見當香港樓價高企,市民被迫住劏房、瑟縮於蝸居之中的同時,全港仍有不少閒置官地和未被善用的土地,如新界的荒廢農地和棕地。

「高地價政策」也帶來龐大的社會成本(social cost),可惜這些社會成本甚少被計算在政府的基建計劃如明日大嶼之中。當中的社會成本包括了使其他行業,例如新的知識型經濟下的創意產業,和發展高科技的初創企業,在政府刻意大幅加大的土地成本下,均不能在港成功落地生根。在長期停滯不前、不思進取下,香港的產業單一,只沉迷於泡沫經濟下的金融和地產支柱之上,而在創新科技上則被曾經遠遠落後於香港的深圳超越。

沒帶來更美好明天  續困舊經濟模式

高企的樓價亦使多代的香港年輕人為求儲錢上樓,自小就被迫放棄任何理想,一心只求盡快投入最賺錢的行業。使無數年輕人拋棄理想、不敢或不懂夢想,這些社會代價又如何計算?從這一個角度出發,明日大嶼計劃並沒有為香港帶來更美好的明天,反而是繼續把香港困於一個地產主導的舊經濟模式,和歌頌原始資本主義的社會價值的籠牢之中。

作者是香港中文大學公共政策研究中心副主任

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