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既要反省 也要有改革魄力(文:王慧麟) (09:00)

早幾日港鐵出事,列車車廂撞到變形扭曲。但同一日,醫管局的急症室又有人滿之患大爆煲,醫管局呼籲市民非必要請不要去急症室。港鐵頻出事,醫管局又甩轆,好多專家都討論香港專業崩壞的問題,以至因為香港缺乏民主體制,任人唯親而缺乏制衡,令到惡劣管治之風,正在侵蝕社會各行各業等。

抓好機構管治  不能單靠民主體制

當然,民主體制不彰、制衡不足固然是一個大問題。因為這樣導致問責文化無法有效建立,人人做錯事不用負責,60幾歲的大人博士月領幾十萬元當上局長做錯事,還說繼續學習,固有的專業精神受到極大的挑戰,諷刺之極。但是,假如今天有了民主問責的體制,難道港鐵及醫管局的管理體制就能夠有效改善嗎?1997年前,香港沒有民主,市民都稱頌這些機構提供的服務都是高質素及有效率啊!所以,要抓好這些機構的管治,並不能單靠民主體制,而是應正本清源,先理解這些機構,當年是如何形成,以及為何搞到現在的一團糟。

時為1972年。當時殖民地政府發表了《麥健時報告書》,提及如何改善政府架構、提高效率,及市民要求日益增加的公共服務的大方向。報告書提出了將公共服務hiving off,用通俗的說法,就是切出去意思。此報告書,點出了一條思路,以應付一方面政府唔夠錢,另一方面又要應付不斷增加的公共服務的需求。其中一招,就是將某些公共服務公司化(corporatisation),例如成立地鐵,另一招就係成立像醫管局這類公營機構(按1985年《史葛報告書》建議),將醫院服務脫離公務員體制,所謂下放權力。政府的角色,就視乎該機構的角色,而有不同程度的監管。

幾十年了。這些機構不斷膨脹與發展,提供的服務也愈來愈多。而當時設計的問責及監管模式,卻不斷遭到挑戰。三四十年前,相信沒有人會估到,地鐵與九鐵合併,成為一個包攬全港鐵路服務的公司,也要發展物業、管理商場、輸出服務、發展海外市場,而且更由於在港上市,不單要向政府負責,也要向股東問責。我們會問:30、40多年前的相關思路,以及因此思路而設計的監管架構及管治模式,政府在當中的角色,是否適用於現今21世紀呢?

七八十年代公共服務及管治方式  已不合時宜

在麥健時報告書之後,政府的基本思路是以為,像公司化或成立公營部門機構,將權力「切出去」,就可以減少政府的負擔。但是,以醫管局為例,即使它是脫離了公務員體制而運作,但其僱員人數到2018年3月,已經達到約7.6萬。隨着人口老化,服務需求增加,公營醫院服務基本上瓣瓣都頂不住。但這個由30年前建構出來的監管方式及思路,至今仍然未變。這裏不是說政府對醫療資源的承擔是否足夠的問題。因為即使明天政府撥100億元予醫管局,都是杯水車薪而已。主要問題,在於現時的政府低度監管,醫管局管治以至提供服務的方式,是否合乎21世紀的需要呢?

說到這裏,去年本欄已提過,政府應該像當年麥健時報告書般,做一個未來公營服務發展及改革的檢討,就公司化及公營機構監管及管治方式,全面檢討,提出方向及建議。主要原因,就是七八十年代的提供公共服務及管治方式,好明顯已經不合時宜。而且,現在政府往往只是就某些事件或意外成立委員會再作獨立調查,最多只能做到修修補補的工作,無法從根本上,提出任何改革方向,理順三四十年來,這些公司化機構或公營機構的監管及管治問題。

沒總攬全局提改革能力  是政府最大缺陷

昨日,特首在回答立法會議員有關監管港鐵的問題時說到,每一個機構都應該時常持有自我反省和更新能力,這顯然是將管治問題扔回各機構自行處理,而不是從根本上思考政府提供公共服務時,其與公司化的機構及公營機構之間的角色、架構及如何回應未來需求等結構性的問題。筆者當然明白,要搞大規模的、具有策略視野的大政策大改革,確有難處。但是,如果不搞的話,恐怕這些機構只會不斷及頻密地爆煲,燃燒市民的憤怒。然而,有反省力而沒有總攬全局提出改革的能力,是現屆政府的最大特色,也是最大缺陷。香港不是沒有公共行政的專家,只是沒有一位有總攬全局、具視野有方向有策略的領袖而已。

作者是時事評論員

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