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財爺脫下戴了15年的金剛圈——然後呢?(文:阮穎嫻) (09:00)

財政司長公布2019/20年度財政預算案,就像雜誌每逢秋冬要做轉季護膚專題、聖誕要做聖誕禮品專題,多年不變,千篇一律,悶出鳥來。今年的新意是:一、赤字預算;二、大灣區;三、200億元買社福舖位。幾年前去過一個學術會議,會內學者說「現在都沒有香港政治了,都是中國政治,不讀中國政治難以理解香港政治」。全港市民熱烈慶祝大灣區殺到來,快沒有香港預算案了,都是大灣區預算案,錢都用在大灣區,光談香港的預算太微不足道了。不過民生無小事,香港以財政儲備計富可敵國,千金未散盡前還是可以講兩句。

20%預算上限的來源

雖然「理財新哲學」口號猶在,但坊間對財政司長的批評,都是無新猷、無哲學,每每運用酌情(discretion)。早年因印花稅急升得到的額外收入「從天而降」(windfall),怎樣處理,沒有一個有原則的說法;香港每年派糖多少,沒有準則,財爺喜歡就派。保留做財爺最大自主性,就是一貫「哲學」。就財政紀律而言,陳茂波在2017年就任時已經說不用把公共開支緊鎖在GDP(本地生產總值)20%內,《基本法》第107條「不是每年收支的緊箍咒,而是存在一些彈性」。

這個金剛圈到底從何而來?以預算案發言計,第一個講的,原來是2002年的梁錦松,2003年又講,2006年到唐英年上場又講,2008年到曾俊華多講一次,直到2012年再提。當年梁錦松提出,是因為特區政府遇上金融風暴、樓市大跌及SARS,經濟衰退致財政緊絀,1998至2004年公共開支佔GDP都超過了20%,但未到21%。可是,即使多年來沒有特別說明,各財政司長還是約定俗成跟住用,自願戴上金剛圈。周星馳在《西遊記大結局之仙履奇緣》裏戴上金剛圈前的經典對白是:「如果非要在這份愛加上一個期限,我希望是,一萬年。」歷屆財政司長,一共戴了15年。

翻查數字,2004年後,只有兩年數字超過20%。2013/14年度數字達21.4%(註1),然後回落;2018/19年度修訂預算為20.2%。今年倘經濟增長有3%,而預測的公共開支不變,可達GDP的22.1%。不過開支數字可以大上大落得緊要,有時部門做不來,錢就不用先批過去,所以要再過一年才知道實際佔多少。

人口老化增加開支無得避

可以預計,人口老化會使開支百分比上升。東亞幾個已發展地區福利開支較西方國家低,很多學者指出其發展型經濟模式固然是一個原因,但新加坡國立大學公共政策教授M. Ramesh同時提出,20年前東亞經濟體人口較年輕,人口老化使福利開支跟隨上升。所指的上升並非說這些國家會變成福利國家,但人口老化壓力將漸與西方睇齊。

於是乎,即使政府沒有額外增加福利,沿用已有的福利制度,當社會有更多高齡人士,老弱傷殘,自然會有更多人墮入福利網。若強行將上限定於GDP 20%,其實是一種倒退。

再看香港盤數,2017年開始教育和社福佔總公共開支增加了不少,醫療及房屋輕微回落,這兩年基建開支所佔百分比,與2017/18年度相比也有顯著回落。可是,未來大興土木,「明日大嶼」屬千億級基建,基建質素及基建維修補養費用增加,未知對其他開支項目的影響。財經事務及庫務局主持的長遠財政計劃工作小組(小組)在2014年發表報告,預計結構性赤字會於2021/22年度出現,政府因而須動用財政儲備彌補不敷之數,財政儲備於2028/29年度耗盡,政府或須借貸以應付入不敷支的情况(註2)。陳茂波預計未來幾年都會有赤字,已宣布將824億元房屋儲備金分4年回撥庫房。若真如小組所述,結構赤字來臨,福利可以削,但基建預算不能減少,都是隱憂,到時反對派可以講句「基建都是人肉堆成的」。

政府的逆周期措施

關於財政哲學,還有一個論點:為什麼政府在好天時派錢,落雨時收遮,而不是好天砍埋落雨柴,待市道不好時發放?這是問為什麼政府做順周期的事?有錢派錢,但金融風暴及SARS後就狂削開支,社福教育醫療都是重災區,令慘况更慘,點解?

有幾個解釋。第一個解釋,是民粹和財政司長無能。當錢太多,政府又不見得會好好運用,市民一定要求派錢。市道不好,就更不好加稅;不想借貸度日,唯有緊縮。基本法第107條有「量入為出」及「與GDP增長率相適應」的緊箍咒。但從以上討論可知條文可用不同方法解讀,各界人士已討論過。

第二是「根深柢固的新自由主義」。「歐豬四國」(葡萄牙、意大利、希臘、西班牙)的人覺得政府福利天經地義,在歐洲談緊縮,須花極大力氣抗衡國民的反對,讓國民慢慢明白情况不可持續。但香港始終比較接受自力更生、依靠家庭的概念,而不是要求政府發放更多福利,並要政府借貸度日。這些觀念自港英時代,根深柢固,近年在某些群體中才有所轉變,認為這是一個既得利益者建構出來的傳說(myth)。

金融風暴和SARS那幾年香港人過得慘,50萬人上街,董建華下台,香港人記憶猶在。當時當然有人要求政府幫助,但政府沒有,這就去到第三點——政體的問題。當香港受到經濟危機打擊時,它仍然沒有債務且有一定財政儲備,但它選擇緊縮。南韓同樣遭受了金融風暴後的嚴重打擊,反而把握機會,繼續其養老金改革並擴大覆蓋範圍,延長失業保障的資格和期限,並增加了社會住房的比例,而這並不是因為南韓受金融風暴打擊較小。東亞比較福利政策的學者認為南韓受打擊後反而增加福利,是因為民主化和公民社會的興起和工會創造了「跨階級福利聯盟」,這有助建立較平等團結的社會福利。

經濟總有周期,香港政府是否應行多一步,更主動地推行逆周期措施,在經濟過熱時調節,在蒼涼時刺激,讓香港這隻周期上落大的小船,在周期過渡較平穩?額外印花稅是一個在經濟過熱時降溫的措施,令大家借貸成數較低是另一種措施。不過,也有個說法是政府正常收稅,再發放正常福利,那已經做到了自動穩定器(automatic stabilizer)的作用,因為經濟好時稅收較多,較少人支取福利;經濟差時稅收減少,更多人跌入福利網,所以根本不需要做什麼就已經是逆周期了。政府應該做幾多,是個要探討的課題。

今次預算案在即時民調得到自2008年來最低分。「鬍鬚」留下大筆儲備,林鄭月娥多謝都嚟唔切,明明「波叔」派糖比鬍鬚伯伯多,明明大家都守財奴,鬍鬚當年也承受不少責難,今天波叔評級更低了。這證明期望管理很重要,做財政司長也要無醜聞,道德潔淨,腳頭好,市民才喜歡。

註1:以財政年度計是21.1%

註2:假設GDP增長為2.8%(基準情境),服務水平每年按歷史趨勢增長

作者是香港大學經濟及工商管理學院助理講師

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