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香港財政規劃的缺環(文:黃健明) (09:00)

財政預算出爐,市民最為關心的通常是各項「利民紓困」的派錢措施,然而報告中關於公共開支的中期預算,雖然只是寥寥數字,卻可能對於香港的公共財政有着更加深遠的影響。財政預算中提及公共開支在直至2023/24年度的中期財政預測中,將會上調至佔本地生產總值22%,遠高於過去一直維持着的18%水平,但是政府同期仍然預計會錄得盈餘。

香港的公共財政特性

眾所周知,香港政府的財政收入非常依賴來自與土地物業相關的收益,賣地收益跟物業買賣的印花稅大約佔整體政府收入接近兩成。香港在過去一段頗長時間的地產物業市道非常暢旺,政府在2010至2018年的總收入佔本地生產總值的平均比率也因而接近22%,跟現時提議的公共開支比率相若。政府的中期財政預測主要以這段期間的賣地收益估算賣地收入,所以得出政府在調升公共開支比率後仍然錄得盈餘的結果自然也不足為奇。

然而地產物業的市場表現對於經濟增長甚為敏感,根據過去近20多年的政府財政數據,利得稅與薪俸稅稅收的變幅大致上為經濟增長的兩倍。相反,香港經濟增長每下跌一個百分點,政府來自賣地跟印花稅的收入的變幅便會減少高達7個百分點。正因如此,雖然香港經濟增長在2018年只是略為放緩,但政府財政結餘已經較上個財政年度錄得頗大跌幅。

香港政府財政對於土地物業相關收益的依賴,造成香港公共財政結餘異常波動。回歸以來,香港經濟增長經歷亞洲金融風暴、沙士及金融海嘯等衝擊,增長波幅約為4%,但政府收入的波幅則差不多是經濟增長波幅的4倍。

回歸以來的跨周期財政表現

回歸以來的20多年,香港經濟既經歷過近年的高峰,也遇上過亞洲金融風暴、沙士等低潮,假如我們利用平均數據來撇除整個經濟周期帶來的雜音(這只是其中一個最簡單的方法,亦無剔除政府財政對經濟表現的回應,不贅),政府整段期間的平均收入和開支佔本地生產總值大約是19%和18%,香港政府也因而在這段時間每年平均錄得300億元財政盈餘(以2016年物價計算,下同)。原則上,這個長期存在的收支差距,可以是政府增加開支或是降低稅收的空間。現在政府把中期預測的開支比率調升至22%,實在有需要提出更有力的研究去解釋,何以過往在經濟危機時的政府財政表現變得不再相關。

香港公共財政異常波動,往往使大眾無法理解短期的財政結餘是否只屬於周期性,也因而引致社會對於政府能否提升公共開支的討論缺乏基礎。

實際上世界不少國家的政府收入都非常依賴出售天然資源,她們的財政收入同樣隨着資源價格而大上大落。近年這些天然資源豐厚的國家為了避免政府開支隨着資源價格大上大落,紛紛設立基金及相關準則把資源價格高企時所得的收入儲起,令她們在資源價格下滑時可以作出補貼以穩定政府開支。雖然這些穩定基金的效用往往視乎政府體制和法治的質素(註),但相信香港在這些方面仍然應無顧慮。假如政府能夠設立類似基金及規則摒除經濟周期為公共財政帶來的雜音,肯定有助社會理解政府增加開支比率的理據。

缺人口老化負擔估算  財政規劃無從說起

另外,在人口老化的挑戰下,相關的結構性負擔也是公共財政規劃不可或缺的一環。政府曾經成立長遠財政計劃工作小組,估算人口老化的財政負擔超過萬億,但是其中不少諸如經濟增長、工程開支等假設仍有重大爭議,現任行政長官林鄭月娥同樣對相關估算明確表示異議。然而無論現屆政府是否同意長遠財政計劃工作小組的報告,人口老化作為影響政府長遠財政的一個重要因素,在缺乏相關財政負擔的估算下,政府的財政規劃根本無從說起。

註:Venables, A. J. (2016). Using natural resources for development: Why has it proven so difficult?. The Journal of Economic Perspectives, 30(1), 161-183.

作者是香港浸會大學經濟系講師

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