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議程設定的政治 ——《安老服務計劃方案》和「關懷長者就業」為例(文:許寶強) (09:00)

以港人涉嫌在台灣殺人的案件為藉口,建制派與特區政府企圖修改《逃犯條例》,打開引渡港人回中國大陸受審的缺口。與此同時,利用民眾住房困難的處境,林鄭月娥設立並借助土地供應專責小組,把問題鎖定於「土地供應不足」,然後再高調地「全盤接納」專責小組報告。這些舉措,讓公眾愈來愈容易看穿——經常批評他人「政治化」者,其實是十分「政治化」的。

政治的操作,在很大程度上建基於議程設定(agenda setting),也就是界定問題的性質及輕重,製造輿論焦點,嘗試影響公眾認知,主導民情走向。例如把被害者家人對公義的追求,轉化成「逃犯條例必須修改」這議程,為引渡政治犯回大陸鳴鑼開道;又例如把造成土地或住房資源分配不均的地產霸權問題,轉化為「地小人多」,因此必須以填海造地等方法增加土地供應。換句話說,如何界定問題性質和優次,本身就是一個十分政治化的過程。

修改逃犯引渡條例和鎖定「土地供應不足」的政治企圖,或許有點明目張膽;另一些被界定為「民生」事項中的「政治化」痕迹,往往並不顯而易見。一個近日備受爭議的例子,是有關「安老」和「長者就業」政策的論述,及由此產生的議程設定效應。

爭議起點源自政府提出把長者綜援資格由60歲改為65歲,據說是因應港人壽命延長的趨勢。與此配合,僱員再培訓局開辦課程供年長人士報讀;而勞工處則把「中年就業計劃」改為「中高齡就業計劃」,以「就業支援補助金」「鼓勵」60至64歲綜援「健全成人」就業,並曾設想(但於民間壓力下「暫緩」)扣減這些綜援申請者200元——若他們不參與「自力更生綜合就業援助計劃」。

化為「經濟」議程的「安老」政策

不過,政府鼓勵或逼迫長者就業的政策成效甚低。過去3年勞工處平均每年只促成了272名60歲或以上長者就業,佔這個年齡層的失業人數(7700)的3.5%(註1)。政策失效的原因,除了工作條件、工資、工時、交通,以至長者個人身心狀態、家庭責任等複雜因素外,與職場普遍存在的老年歧視(ageism))也有關係。據平機會2016年委託顧問研究公司製作的《職場年齡歧視的探索性研究》,35%受訪僱員表示,香港就業市場年齡歧視問題屬嚴重及非常嚴重;而有同等數量的受訪者反映,在工作期間曾經歷年齡歧視(註2)。

換句話說,以補助金、再培訓、扣減資助為手段的中高齡就業計劃,從理論及實質效果來說,其實與促進長者就業的關係不大。政府花費資源和時間訂定及推行這些措施,恐怕是項莊舞劍,別有所指。

2017年安老事務委員會發表《安老服務計劃方案》(下簡稱《方案》),提出願景是「敬老、愛老、護老」,使命則是「老有所屬、老有所養、老有所為」。而在「整體原則」部分,《方案》羅列了一些關鍵詞,包括尊嚴、積極和豐盛(productive)人生、居家安老、共同承擔責任、財政可持續性、將資源優先投放給最有需要人士等。長者之所以「應受到尊重」,是由於他們「曾為香港的發展作出貢獻」。換句話說,長者必須對「發展」有「貢獻」才能夠「活得有尊嚴」;「曾」代表過去了,現在(60至64歲?)則仍需追求「豐盛」(productive)生活。至於「居家安老」、「共同承擔責任」、「財政可持續性」等關鍵詞,強調的是家庭應扮演安老的主要角色,而「個人亦需要負上基本責任」,以減少依賴公帑,而「依靠公帑」就被界定為「財政不可持續」這問題的主要甚或唯一成因。最後,所謂「將資源優先投放給最有需要的人士」的說法,等同將長者應得的福利由「權益」轉化為「施捨」;而誰才是「最有需要的人士」則由政策掌控者決定,而非長者自身。

《方案》為我們展示了政府如何透過重新訂立議程,把「人口老化」扣連上鼓勵長者就業、發揮「生產力」與保證「財政可持續性」等「經濟」問題,同時以「優先投放給最有需要」的修辭分化長者的共同經驗和關注。轉化議程的政治效果,實質是將政府應承擔的「安老」責任推回給長者個人及其家人;又鼓勵長者之間的比較和競爭,以達分而治之效果;同時更窄化人的價值——只剩下勞動市場生產力這單一衡量準則。長遠來說,很容易強化老年歧視的文化偏見。

「民生」外衣下的「政治」把戲

當「安老」被界定為生產力、財政、資源分配等「經濟」議題,「敬老、愛老、護老」的願景自然顯得虛偽;「老有所屬、老有所養、老有所為」等使命所轉化的社會政策,亦往往只會重複以至強化老年歧視的效果——「所屬」、「所養」指涉的是依賴而非獨立自主,「所為」則強調要「活得豐盛」(productive)和「對發展有貢獻」,令被貼上「老年」標籤的長者,除了被迫花費精力嘗試重新投入就業市場外,還得背上不想「承擔責任」,或成為「並非是最有需要人士」但卻要求「依靠公帑」,甚至令「財政不可持續」的惡名。

所謂「人口老化」問題,正如「土地供應問題」或「修補香港法律漏洞」以至「婦女問題」、「少數族裔問題」一樣,與長者、無家者、台灣被殺者家人、婦女、少數族裔的真正需要,其實無關,只是掌權者透過議程設定的政治操作,嘗試譴責受害者或轉移視線,迴避長者、無家者、婦女、少數族裔等真正關心和重視的問題,製造或鞏固不平等、不公義制度,或完成上頭交託的政治任務。

民間組織需保持清醒

議程的設定,往往能夠產生「怎樣的人和生活才算是有價值」的文化效果。當「活得豐盛」和「對發展有貢獻」才獲得尊重,只集中鼓勵長者就業,被認為是「有價值」的自然只剩下「保有生產力」的長者;或當「安老」成為家庭與個人的共同責任,維持健康並為退休作好準備才算是「有價值」的生活安排。其他選項,包括要求全民退休保障、改善公營醫療體制、改變年齡歧視文化氛圍和社會習慣,則變成可有可無、非關重要的議題,甚至被理解成破壞「財政可持續性」的不合理訴求,或文化研究的「離地思考」。

香港近年的倒退和衰敗,與這種由上而下轉化議程、迴避民眾真正訴求的政治操作有關。作為民間組織或研究機構,如果在形勢比人強的狀况下暫時未能掌控社會議程設定,至少亦需保持清醒,不要很容易就隨政權投放的文化和物質資源起舞,例如不加批判甚或積極地參與「鼓勵長者就業計劃」,在有意或無意間成為這種不公義的議程設定政治的共謀。

註1:bit.ly/2Dr5UoU

註2:bit.ly/2tBXl52

作者是嶺南大學文化研究系客席副教授

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