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土地小組「創造容量基建先行」原則——只談硬件開發 捉錯用神(文:陳妙思) (09:00)

早前土地供應專責小組發表了報告,羅列覓地選項,並提出「創造容量,基建先行」的發展原則——以運輸基建規劃先行,先創造環境容量,釋放地區的發展潛力,推動土地供應和發展項目。

「創造容量」其實早已出現一段日子,最初可見於2016年《香港2030+》文件,提出創造環境容量以達至可持續發展,當中包括進行填海及廣建運輸基建。2018年,行政長官林鄭月娥坐上直升機鳥瞰香港土地時稱「得到一啲靈感」,着政策局探索可否透過先行發展基建,加快帶動公路或鐵路沿線一帶的土地開發。由是始,「創造容量,基建先行」逐漸成為土供組時常提及的術語。

基建先行的倡議,對本港的城市規劃與發展掀起什麼潛在的漣漪?按筆者觀察,主要有3點方向值得公眾關注及討論,並需要官方進一步闡釋:第一,此原則的出現,是為協助加快釋放私人農地儲備的選項;第二,透過公私營合作改劃發展農地,逐漸由政府主導走向由市場主導的公營房屋供應方針,公營房屋原有的社會房屋功能改變,轉化成可負擔/資助出售房屋;第三,除非是具政治策略性的城市議題,在未來一般的規劃場景中,市場將逐漸取代政府在制訂規劃及提供社區配套上的主導角色。

興建交通基建的傳統程序,乃基於「需求主導」原則:先有一套整全的空間規劃佈局,在計算出一定的需求後,包括人口及就業等預測、行車量及容車量比率等準則,再進行有關運輸基建的規劃評估,以成本效益分析去決定。

而現時倡議的「基建先行」,則擴大基建規模以預留「應變容量」,以應付未來可能出現的額外需求;或在政府規劃發展藍圖外的範圍率先提供基建,鼓勵私人農地改劃興建住宅項目。

小組主席黃遠輝及副主席黃澤恩均提及過,「創造容量」的概念之下,未來運輸基建的規劃評估,除按傳統方程式計算基建的回報率,同時亦應考慮基建對整體社會及經濟的效益。

市場主導改劃發展  削弱政府策劃角色

仔細翻閱報告文件,便不難看到「公營房屋供應指標」將成為未來運輸基建評估中重要的效益因素:「政府適宜就公私營合作項目下公營房屋部分所佔的比例訂下明確指標,而社會所得的不應少於政府在項目中投放於提升基建設施的公帑,以彰顯公私營合作的公眾利益。」(頁47)

按此邏輯,政府出資提供基建,市場主導改劃私人農地發展私營住宅項目,再撥出部分面積興建公營房屋,一手交一手,成就2018年施政報告的「土地共享先導計劃」,成為《香港2030+》文件以外的另一大發展主軸。承文初所言,此舉引伸一些疑問,值得社會探究與討論。

第一,由市場主導改劃發展的地段及相關運輸基建的供應,長遠效果是削弱了政府在城市規劃上應有的主導權及總策劃角色。由發展商主導的發展申請,將會繞過現時城規會制度,交由其他委員會處理;以發展商利益為中心的個別改劃申請,亦會造成零碎、欠缺統整性的規劃空間格局。以洪水橋新發展區為例,規劃新市鎮時需確保區內的空間用途分佈能相互配合,由住宅、交通、商業用地,到社區設施和休憩用地,都是一個統合的空間規劃格局。在發展商以商業利益為先的前提下,改劃申請個別而局部,難以確保能規劃出一個健全的社區。

政府外判責任  推進全民置業房策

第二,政府原有興建社會房屋及社區設施的責任,將逐漸外判予私人市場,進一步將公共房屋供應與市場掛鈎,並隨着改變公營房屋的定義,偏離原本社會房屋的功能,推進全民置業、私人市場為主導的房屋政策。在土地共享先導計劃下,申請改劃農地的發展商需提供不少於六成至七成的新增樓面面積用作興建公營房屋,並需負責支援惠及社區的基建設施。

該六成至七成的公營房屋定義廣闊,可指公屋、首置上車盤、綠置居和居屋,大部分均是與市場掛鈎,打折後仍然是市民難以負擔的樓價。

太陽下無新事,公營房屋供應依賴私人市場的例子,其實英國早已在1980年代率先推行。由戴卓爾夫人任主帥的保守黨執政後,英國社會逐漸走向市場化及金融化,由政府提供的公營服務日漸萎縮,「置業民主夢」(property-owning democracy)成為社會主旋律,英版出租者置其屋計劃(right to buy)政策出台令社會房屋(council housing)流入私人市場,原本政府興建社會租賃房屋(social rent house)的責任,亦透過規劃條例Section 106外判予私人房屋項目負責。隨着條文經年修改,發展商除了可運用財務可行性評估(financial viability assessment)等會計手法削減項目中的社會房屋供應外,其定義更演化成各式各樣的「可負擔房屋」,當中包括市價八折的「首置盤」(starter home),名為可負擔房屋,實際已與上世紀的社會房屋相距甚遠,人人都要爬上置業階梯,撐持着整個房地產市場,租金與樓價高踞不下。

有地建屋   不代表市民負擔得起

文章因土供組的覓地報告開筆,探究「創造容量,基建先行」意涵,然而最後還是無法迴避公營房屋政策的討論。

一面倒講覓地,只談硬件開發,其實是捉錯用神,並無對症現時的房屋政策問題——公共房屋供應壓縮變形,向私人物業市場傾斜,繼續推崇置業為主的政策方針——有地可建屋,也不代表負擔得起。

(編者按:文章標題為編輯所擬)

作者是倫敦大學學院空間規劃理學碩士生

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