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土地大辯論 難解缺地死結!(文:吳家鎚) (09:00)

由政府委任的土地供應專責小組,終在2018年最後一日提交終極搵地報告。小組建議政府可優先發展8個選項,若政府全部採納小組建議,可為香港提供約3000公頃土地。小組建議算不上有什麼突破,並且用了1年多時間做調查研究、諮詢,但得出的結果是發展棕地、收回粉嶺高球場、公私營合作發展新界私人農地、近岸填海和東大嶼都會計劃等8個土地供應建議選項,但到底如何搵地、填海位置、如何收回和發展棕地及農地等技術問題則欠奉!

雖然市民大眾也明白,現時香港的土地供應短缺問題嚴重,大家都期望小組建議能有突破性。可惜土地小組得出的是「阿媽係女人」的答案,而且有多少「堅離地」,令人失望。這不單是浪費金錢和時間問題,更甚的是在不同的辯論和諮詢場合引發不同立場的持份者和團體互相謾罵。結果合作難,建立共識更難!但對政府而言,卻可突出目前搵地艱難的困局,也未嘗不是好事。

填海最大挑戰是政府自身

由土地小組成立之初,到最後公布報告的結果,由始至終,有3、4個範疇是最惹人爭議的:首先,棕地的發展;其次,收回高爾夫球場用地;三是發展新界私人農地;最後是填海造地。這幾個選項爭議雖大,但卻有極大的民意支持要盡速上馬!特別是填海造地計劃,絕大部分市民基本上都同意這是一個較有效的方法增加香港的土地儲備,及長遠地解決香港人居住問題的方法。

當然,目前大家疑慮的主要是填海計劃規模大小、方式、如何保育海洋生物等考量。但依筆者看,以目前如荷蘭、新加坡等國家填海造地所採取的先進技術和成功經驗,基本上可以克服絕大部分因填海引伸出來的問題。相反,填海最大挑戰其實是來自政府自身——在計劃推行時必須以可信及科學數據說服市民,讓市民可以客觀地研判填海的可行性和必要性。至於填海是否會用盡香港所有儲備?這方面相信不用太擔心,因為填海造地,始終會帶來可觀的賣地收益!

至於收回粉嶺高爾夫球場用地,小組報告建議分階段發展:首階段收回高球場粉錦公路以東約32公頃土地;次階段則檢視收回球場餘下140公傾土地作發展用途。

發展高球場效益不大  成本卻昂貴

雖然這個選項亦得到相當多民意支持,所以土地小組亦強調建議是基於諮詢結果,但筆者同意要落實執行,困難度肯定高過填海計劃!事實上要收回粉嶺高球場作房屋用途,當中涉及搬遷、交通基建、歷史建築物保存、樹木生態保育和新界原居民利益等問題,已是難搞;更何况政府一早已指出此建議並不可行,不予支持。要政府落實執行,更是強人所難。

平心而論,收回高球場會否如高球界人士所謂會犧牲高爾夫球場所帶來的無形商業收益?雖然不可置否,但筆者覺得就算收回首階段32公頃球場用地作房屋用途,實質也只能容納約1.3萬人居住,或4000戶居民;而就算全面收回,亦只可容納約3.7萬人居住!效益不算大,但成本卻相當昂貴。所謂取易不取難,與其花這麼多時間和資源作收地、重置和興建,不如鼓勵政府想想其他更具規模和成本效益的搵地選項,例如棕地和農地的重新發展及重用。

棕地問題非不可解  視乎政府決心

根據報告,有87%市民支持收回棕地發展,但小組的取向較為猶豫及保守,主要原因是新界棕地雖然估計有多達1300公頃,但位置較為分散及零碎,因此要作綜合性的發展是相當困難的。更何况,收地重置在棕地上作業和行業亦不易為——看古洞北和粉嶺北提案10多年的新發展區,收地依然遙遙無期。

話雖如此,筆者認為棕地問題無可避免會涉及法律和規劃上的爭拗,但並非不可解決,要視乎政府的決心!長遠而言,棕地重整有助新界土地重新規劃及有秩序發展。雖然大部分棕地面積較為零碎,但其所在位置其實不差。相對於閒置農地,由於棕地上有作業活動,所以交通相對發達,有助減低發展成本。更何况絕大多數棕地已有水電供應,重新建設時可減少建設工程,亦有助減少污染問題。同時,零碎的地皮反而為一些小型發展商締造商機及入場的機會!這樣或多或少有助緩和大財團的壟斷行為。

於問卷調查中,有68%人支持利用私人的新界農地儲備;電話調查則有61%。至於質化分析中,則指大部分市民均支持發展新界棕地和農地,以釋放這些土地作房屋發展。這個選項與特首在去年施政報告所提出的「土地共享先導計劃」,目的是透過「公私營合作」發展現在大部分位於新界的閒置私人農地策略不謀而合。但正如上述的棕地發展選項,筆者原則上贊同新界私人農地再發展計劃。政府期望透過公私營合作來迅速獲得建屋的熟地的做法,是可以理解的。但公私營合作無可否認會惹來多方質疑,例如:官商勾結、淪為發展商肥豬肉、政府失去土地主導權等!至於小組則提倡「新公私營合作」,即以公帑發展如交通樞紐的基建及解決排污問題,提供誘因讓私人發展商改劃土地,藉此取回等值的公營房屋。

公私合作模式或未能達最大效益

同樣是公私營模式合作發展新界農地,其核心爭議在於如何釐定「補地價」的準則。如果政府給予發展商過分優惠的地價,又會予人官商勾結的印象。因此,重點在於如何公平、公正和高透明度解決「補地價」的問題!而土地共享計劃會交由「土地及建設諮詢委員會」處理;而搵地小組則提議交由一個「有足夠的代表性及透明度」的機制處理。感覺上小組提議似乎較有公信力!但無論是土建會或其他機制,筆者相信要找與發展商、地產行業無關係的人選是相當困難的,政府也不易為。

然而,從整體發展以至土地規劃的角度來看,「公私營合作模式」未必能達至最大的發展效益。原因是私人農地雖然未必如棕地那般零碎,但地理位置偏遠,又大多缺乏道路交通基建等設施,因此政府如無全盤規劃發展大綱藍圖,只倚仗私人發展商的發展計劃,可以想像得到,私人發展商肯定只會按照自身的最大利益計算,向政府提出發展模式。結果更多的「悲情城市」出現之餘,亦未必能解決建屋的需求。筆者認為公私營合作會否達至市民、政府和發展商三贏局面,仍然是個謎!

作者是香港城市大學專業進修學院講師

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