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壟斷而不受監管的土地供應權 難穩定房屋供應(文:姚松炎) (09:00)

去年底土地供應專責小組(土供組)發表報告,除建議8個土地供應方案外,更以麵包和麵粉作比喻,指造地情况前車可鑑,由1995至2005年增加6000公頃已發展土地,銳減至2005至2015年僅增400公頃,當社會發現需要房屋、社區設施(麵包)時,才發覺土地(麵粉)不足,是為時已晚,認為政府必須制訂完善及持續的土地供應機制,當中應包括幾個元素,例如持續造地、定期及更頻密更新和檢視整體土地供求情况,短缺時向社會發出「預警」……

過去土地供應銳減  非因土地不足

小組似乎混淆了「故意少賣地」和「土地不足」這兩個概念,更沒留意到過去40年兩次土地供應銳減,均非土地不足或機制不完善所致,而都是政府人為地減少土地供應以達至某些政治或經濟目的。這正因為政府壟斷土地供應,且行政不受市民約束,才會出現政府可以人為操控土地供應量,高地價結果與壟斷經濟理論的預測脗合。

眾所周知,全港所有土地均屬政府(除中區聖約翰座堂土地),政府只以租約形式出售有年限用地,土地供應被政府全權壟斷,即使扣除已出售有期租約土地,政府仍擁有超過四分之三全港土地,與美日韓澳等國比較均多出近倍。而自1840年來,港府收入高度依賴土地相關收入,近年賣地和修改地契條款等收入佔政府總收入的兩成左右,因此政府有經濟誘因推高地價,一般稱為高地價政策,實際上透過少土地供應的政策來達成。

關於第一次土地供應銳減是在1985至1997年,據《中英聯合聲明》附件三,中英雙方成立了土地委員會,規定每年批地限於50公頃,批地計劃必須經中英土地委員會通過。附圖可見在1997年前,除了兩年賣地超過50公頃外,其餘均在20至30公頃左右。兩位美國著名學者Ruijue Peng及William C. Wheaton來港研究證實,由於這段期間的土地供應受政府人為限制,市場因而預期地價上升,致樓價急遽上升。這次賣地限制完全無視市場需求,純屬政府壟斷供應行為,並非什麼供應機制不善或政府無地所致。

第二次土地供應銳減發生在2001至2009年間,附圖顯示這段期間的平均每年土地供應量低於10公頃。自1997年遇上亞洲金融風暴及2003年遇上SARS疫症,香港經濟轉為衰退,賣地成績極不理想,政府推出著名的救市「孫九招」停止賣地,可見土地供應少的原因並非供應機制有什麼問題或政府無地,而是政府有地也不一定賣得出,或政府為保護政府自己和發展商利益,人為地銳減賣地數量。政府認為近年樓價高企主因就是政府在這段期間持續少賣地所造成,而不是政府沒有地賣。

正如土供組所指,由1995至2005年政府增加了6000公頃已發展土地,但這段期間的土地供應反而是過去34年間最低,比中英土地委員會設限時期的供應量還要低,反映增加了土地儲備也不代表政府會增加土地供應。香港學者Gary Wai Chung Wong及Lok Sang Ho研究更發現,在1990至2012年間,政府的穩定供應政策反而產生更加不穩定的效果,證明問題並非土地不足,而是政府的土地供應政策不受市民約束,引發混亂。事實上已有多宗法庭判決指出(如Hang Wah Chong Investment Co. Ltd v. AG [1981] HKLR 336),政府調撥土地的決定全屬地主行為,並非政府施政的一部分,一般不受行政法規或司法覆核約束。

據政府《香港2030+》資料,現時已有的可發展土地高達3600公頃,絕對不是沒有發展土地。而即使高估人口和經濟增長、低估用地地積比率後,政府估計至2047年住宅用地只欠200公頃,非住宅用地亦不過欠1000公頃。據本土研究社研究政府未善用官地的報告,發現「有301公頃未有長遠發展用途的臨時及閒置官地適合作中短期用途,另外再加上其他可重新釋放出來的臨時政府撥地的隱藏官地,合共有約1000公頃未被檢視」。還未計算土供組也建議優先發展,而本研社最新統計發現有1500公頃的棕地,土地不足之說不知從何說起。

土地和樓宇關係  非如麵粉與麵包

土供組亦沒有留意到過去50年政府曾幾次增加發展地積比率,在有限的土地面積內增加樓面面積,因為土地和樓宇的關係並非完全如土供組所想像的麵粉與麵包的固定關係,而是可透過地積比率來調整兩者的發展倍數。再者,政府建築物一般豁免於《建築物條例》,亦沒有地契條款約束,常可繞過發展規模限制,對土地面積的需求存在很高彈性。

譬如有學者發現在中英土地委員會實施每年批地50公頃限制期間,賣地地積比率平均數有顯著上升,由不足3.5升至接近4.2,即總樓面面積增加了兩成以上。隨着50公頃賣地限制在1997年取消,有研究發現地積比率又慢慢回落,由1991/92年度的4.2回落至2011/12年度的3.1;亦發現當賣地地積比率較高時,新供應對存量比率也同時增加,反映增加地積比率對短期增加供應有效。至2014年施政報告又把新界各區住宅地積比率提高兩成,可見政府過去在應對短期的需求變化時,經常透過改變地積比率來進行,而非臨渴掘井,用長期措施來解決難以預測的短期需求變化。

房屋供應量 無關政府土地供應量

最後大家必須注意,土地供應有其嚴重的不對稱影響,供應不足與供應過剩的影響並非線性反向。譬如以上兩次人為故意限制土地供應量,罔顧市場需要,發展商沒有其他土地供應來源,而政府又兼掌地積比率控制權、建築物條例和地契條款執管權,身兼大地主及行政與執法者三位一體,若政府執意限制供應,發展商只可減建。相反當土地供應充裕甚至過剩,房屋供應不一定會跟隨,過去已有最少兩份研究發現,發展商為了自身利益,即使政府狂供土地,發展商仍可千方百計減慢建築速度或賣樓步伐,拖拖拉拉,以調控市場實質可買新增供應量。

第一份研究是兩位經濟學者Neng Lai和Ko Wang共同發表的一篇文章,研究結果指出發展商以利益最大化為本,加上香港私樓市場有寡頭壟斷,如增加房屋供應會影響股東財富利益,即使土地供應增加,發展商也不會增加房屋供應。

第二份研究是理工大學3位學者Juan Huang、Geoffrey Qiping Shen和Helen Wei Zheng發表的文章,研究質疑土地供應增加是否等於房屋供應增加?結論是房屋供應數量與政府土地供應數量無關!以增加土地供應來增加房屋供應未必有效,原因是發展商可千方百計拖延賣樓,令房屋供應與土地供應不同步。

換言之,土供組的建議未有考慮到(1)過去土地供應不足的主因是政府為了其他目的而故意減少供應,從而製造土地短缺現象,並非土地不足;(2)土地供應增加不但未必能帶來房屋供應增加,反令發展商有更多獲利空間。所以前車可鑑,即使當年又填海又大幅增土地儲備,但政府不但沒有增加土地供應,反而在同期出現最低土地供應量的10年,政府也承認今日的樓價不能負擔,原因在於當年政府故意有地不供應,令房屋供應減少。換言之即使持續造地、改善供應機制,但如政府壟斷土地供應權不改、政府調撥土地不受市民約束、政府繼續靠賣地作為收入主要來源,則政府每當有其他目的需調整賣地數量,便會把原有政策改變,市民亦無法約束政府,最終房屋供應仍然不會穩定。

作者是房產發展研究中心創辦人

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