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國家治理體系現代化 引領改革下半場(文:竹立家) (09:00)

改革開放40年,成就卓然。然而,中國的改革走到今天,無疑已進入攻堅期、深水區,矛盾和問題更加複雜,任務更加艱巨,未來的中國改革將走向何方?5年前的十八屆三中全會通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》中提出「全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化」。這或可視作中國未來改革的指引。

全能型政府已不適應如今社會

與改革開放初期不同,如今,中國改革所要解決的問題已由普遍貧困問題轉變為發展不均衡、社會普遍不公正的問題。十八屆三中全會所提出的改革方案因應這種轉變,其中有兩點新意:一是以往三中全會制度方面的改革通常比較單一,主要側重經濟體制改革,而十八屆三中全會的不同之處在於從經濟、政治、文化、社會、生態等方面「五位一體」地來論述未來10年中國改革的一些基本問題,前所未有地強調了改革的系統性、整體性和協同性;二是改革開放初期,中國曾提出「四個現代化」,主要是對物質發展方面來強調改革的終極目標,十八屆三中全會提出國家治理的現代化,則是從制度層面來提出現代化的終極目標。

由此可見,國家治理體系現代化的推進被置於改革統籌全域的地位,是「牽一髮而動全身」的關鍵領域。

與改革開放之初的中國不同,如今的中國已是多元化、具有高度開放性和有一定風險性的社會。此前,全能型政府為主體的治理體系已與此不相適應,建立更加成熟、穩定的國家治理體系十分必要。

建立有限政府

政府職能轉變是國家治理現代化的核心領域。《關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出「必須切實轉變政府職能,深化行政體制改革,創新行政管理方式,增強政府公信力和執行力,建設法治政府和服務型政府」。

無論是在理論上還是在實踐中,限制政府權力、建立有限政府,是「政府現代性」的根本標誌。政府作為國家治理的主體,其職能的合理界定和邊界的合理劃分,決定着國家治理的品質。政府超出自己的職能範圍對市場活動和社會過程的不合理干預,將使正常的市場秩序和社會秩序遭到根本性的破壞,帶來大量的經濟問題和社會問題,引發大量的社會矛盾,使政府處於一個費力不討好的尷尬境地。與此同時,政府的不合理干預也抑制了市場和社會的創新活力,使公平的市場競爭體系和公正的社會良性運行體系遭到人為的破壞,從而消解了市場和社會的自我修復能力,加大了國家治理的難度。因此,政府職能轉變的一個關鍵前提是政府的自我定位,是建立一個有限政府而不是一個全能政府。此為限權。

權力下放  劃分上下級政府職能

同時,正確處理「政府間關係」,包括中央政府與地方政府的關係,及上一級政府與下一級政府之間的關係。此為放權。權力下放的基本原則,是權力下放到基層政府的財力能夠承擔的事項上,形成權責一致或財權與事權相一致的政府間職能劃分體系,既提高公共資源的使用效率,又強化基層政府的責任能力;權力下放的關鍵環節,是地方政府要真正轉變職能,真正把精力放到市場監管、社會管理和公共服務上來,讓經濟社會發展真正成為惠及人民的發展。

向社會組織轉移權力

分權是指權力向社會組織的有序轉移,是一個現代文明國家實現國家治理現代化的基本前提條件,也是政府職能能不能徹底轉變的最基本的制度保障。一個現代國家的重要標誌就是自主的社會組織高度發達,具有承接政府權力轉移的基本能力,並能通過「行業自律」實現自我監管,通過「項目管理」和「服務合同出租」實現承接政府的部分社會管理及公共服務職能。

實現限權、放權與分權,才能真正實現「政府的歸政府,市場的歸市場,社會的歸社會」,形成職能邊界清晰的政府、市場、社會「共治」的現代國家治理體系。如,不斷推進的行政審批制度改革,就是政府與市場和社會博弈的過程。取消行政審批制度,本質就是讓政府放權讓利,更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用。

除了堅持發揮市場決定性作用、培育社會治理力量外,政府的自我改革起到關鍵作用。政府作為改革的統籌者和領跑者,擔負着全面深化改革「領導者」的關鍵角色。因此,政府職能轉變,是經濟社會文化等其他領域改革能否取得實質效果的關鍵前提。

近年來,以轉變政府職能、限權分權放權為核心的改革在不斷推進,如正在推進的黨和國家機構改革。此舉便是意識到先前的政府機構設置和職能配置同統籌推進的一系列改革,同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應。政府職能轉變事關改革全域,政府能不能在改革過程中實現有效限權、放權和分權,排除部門利益乃至個人利益的干擾,保持公共權力的公正性和純潔性,是有效推進全面改革、擴大市場與社會的創新自主發展空間、真正完成現代國家治理「結構性重組」的關鍵環節。正是從這個意義上來說,強調轉變職能是政府的一場自我革命,在改革這盤大棋局中,能起到全盤皆活的關鍵棋子的作用。

作者是國家行政學院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任

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