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開啟粉嶺高球場的機會之窗(文:黃依樂) (09:00)

房屋及土地供應是現屆政府的最大挑戰,行政長官林鄭月娥於上任不久便成立了土地供應專責小組,主要職責為檢視土地供應選項,以釋出土地作房屋用途。為了凝聚社會最大共識,專責小組早前完成了為期5個月的「增闢士地,你我抉擇」公眾參與活動,並即將完成「土地大辯論」的終期報告。在這情下,政策機會之窗將被打開,促使政府積極回應市民的住屋需求。

在著名政治學家約翰.金頓的政策分析框架中,當問題流、政策流和政治流交匯,即問題被認知、解決方案可被取納及政治氣候有利於改變時,機會之窗將會開啟,所有土地選項均可被視為改變的機會。粉嶺高爾夫球場發展是最具爭議的選項,有消息指專責小組提倡分階段收回及發展高球場。但消息一出,再次掀起熱烈討論,有人認為儘管專責小組正視主流民意,但「階段式發展」偏袒既有利益者,怠慢了整體發展。筆者認為,階段式發展顧及各界人士的思量,屬可取方案,但決策者必須同時正視房屋問題衍生的民生困局,並需為階段式發展訂下各階段的里程碑,以彰顯政府對長遠城市規劃的決心。

必須為階段式發展訂里程碑

階段式發展屬可取方案,但前提是政府願意為每階段訂立並執行發展指標。「你需要良好的長遠城市規劃,才能計劃好當下的基建發展。」新加坡城市規劃之父劉太格博士說:「我們計劃將來,並且根據市民需要進行城市規劃,而不會因既有基礎局限發展。」城市規劃的關鍵,就是考慮未來的需要,為居民提供優質生活環境。

回應公共住房需求和未來居民的需要,階段式發展必須滿足以下3個總體原則。首先,政府應優先考慮公共房屋發展。運輸及房屋局於本月21日發布2018年《長遠房屋策略》的進度報告,調整公私房屋供應比例,由「六比四」改為「七比三」。筆者樂見政府積極回應市民訴求,但報告反映在「七三」比例下公營房屋亦是供不應求,故政府應慎重考慮各階段的公營房屋供應數目。其次,政府應重打造宜居及寬敞的居住環境,並保留充足的綠地和公共空間。第三,基礎建設必須以長遠城市規劃為本,政府應考慮該區的可持續發展,推動環境保育、社會發展和經濟活動。

第一階段應着重協調,回應持份者對環境保育及文物保育的關注,並向公眾交代該地區的長遠發展藍圖。針對環境保育的訴求,發展局已有一套完善指引推廣人樹共融,而所有決策均須考慮可持續發展的城市設計。另外,根據古物古蹟辦事處的指引,粉嶺高球場內的歷史建築群可作完整或部分保存。收回高球場最大的挑戰,是要說服既得利益者發展是不可避免,而他們的訴求同樣被重視。假若政府於第一階段採納部分發展方案,政府必須明確地向各持份者解釋其考慮因素及長遠安排,包括階段式發展的實際執行年期及計劃,以及各階段的發展指標,表明政府考慮到該區的長遠規劃。

第二階段應着重執行,並貫徹上文提及的3個總體原則,推動經濟民生發展。粉嶺高球場地理位置優越,享有與深圳跨境聯繫的優勢,並同時與古洞北新發展區只有一路相隔,故政府亦應同時考慮到該區的總體發展潛能。當基礎設施已準備就緒後,政府可考慮活化粉嶺高球場內的歷史建築群,並打造該區成為更有活力的新社區。

長遠城市規劃  是最好的緩解措施

房屋問題引來根深柢固的社會經濟衝突,故任何發展上的延遲,將被視為對既有利益者的偏袒。要解決潛在的執行風險,政府必須正視市民訴求,並同時更有權威地行使土地業權。新加坡政府於2014年收回3個高爾夫球俱樂部用地,這個收地個案為香港帶來什麼啟發?新加坡國家發展部於2013年的土地使用計劃中提出,政府決意釋放低強度用途土地作基礎設施和房屋用途。一年後,律政部隨即宣布當3個高爾夫球俱樂部的租約到期時,政府將釋出合共200公頃的土地作公眾用途,此舉反映政府重新分配土地的決心和效率。

從新加坡收地個案學會的,是軟硬兼施的土地分配政策,而長遠城市規劃更是最重要的軟實力。新加坡政府優先考慮市民需求的土地願景,贏得市民的高度信譽。事實上,新加坡政府允許更長的通知期限,讓高球會能夠調配投資,及讓其成員作出轉會或其他決定;即使公告是在2014年公布,但租約只會在2021、2024和2030年到期。儘管如此,新加坡政府仍能證明收地的決心。在公告中,律政部嚴正表示:「高爾夫俱樂部租約有固定期限,一旦租約到期,必須讓出土地作其他用途。」如果香港政府視房屋為首要議程,決策者必須更有權威地行使其土地業權;即使發展需時,政府亦同時能彰顯對市民的房屋承諾。

決策者必須把握改變時機

「機會之窗並不會長時間保持開放狀態;一旦未能把握時機推動革新,在時機消逝後,決策者必須等待下一次機會。」上次審查私人遊樂場地契約用地的討論始於2011年,當時一些立法會議員不滿意私人遊樂場地契約安排,原因是自1979年以來,此項政策並沒有得到重大修改。如果政府錯過了是次審查政策和釋出土地的機會,決策者必須等待更長時間以重新進入討論。假如政府不希望住屋問題無休止地惡化,決策者必須把握是次改變的時機,顯示政府解決房屋問題的決心。

作者是新加坡國立大學李光耀公共政策學院公共政策碩士生

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