文摘

毋忘初衷:重返丁屋政策的歷史脈絡(文:黃肇鴻) (09:00)

挑戰丁屋政策是否違憲的司法覆核案在本月審結,這是政策實行近50年來,遭遇到的最大法律挑戰。作為政策的受益方,鄉議局一貫立場是丁屋體現「自由建屋權」,屬於《基本法》保障的「合法傳統權益」,神聖不可侵犯。在鄉議局多年的渲染下,這說法漸漸成為了大眾對丁屋的普遍理解。

有趣的是,醞釀丁屋政策背後的脈絡,與以上的「劇本」大相逕庭。官方文件記載,丁屋政策純粹是一過渡性政策,並非一個權益(entitlement)概念。一批1950至1970年代有關鄉郊房屋政策的政府解密文件,揭示了更多鮮有被討論的細節,對大眾討論丁屋政策的未來極具價值。

六七十年代之交的鄉郊房屋政策脈絡

其中一份解密文件記載鄉議局近半世紀前對「丁屋」和「權益」的立場,實為爭取改善鄉郊房屋而已:1972年3月(政策公布前約9個月),時任鄉議局主席陳日新向時任新界民政署長黎敦義(Denis Bray,即丁屋政策制訂人)就「新界人民合理權益」(並非「傳統」權益)發出備忘錄,表示「新界居民兒女增加,家庭組織擴展,生活必需土地使用及建屋,但概受政府限制,應爭取土地合理使用問題」(註1),類似看法亦能散見於1960年代至1970年代初鄉議局的陳情書,可見鄉議局是從「居住權」出發要求政府改善政策,而並非從新界人獨有的傳統來論述「權益」,若「自由建屋權」有其合理性,為何在推行丁屋政策時沒有諸如新界獨有的土地繼承、殯葬權般,被官方白紙黑字確認為傳統權益?

那麼,我們只能以房屋政策的角度看待丁屋政策。1970年代以前,政府對新界鄉郊充斥着大量的臨時搭建物(temporary structures)置之不理,為何卻突然推出丁屋政策改善鄉郊居住環境呢?檔案揭示,這或與九七大限有關:一份1969年的英國外交部密檔揭示,六七暴動後英國政府意識到在九七前,對港政策必須大幅調整(could not rely on remaining in Hong Kong on present terms),全方位發展香港,措施包括全速改善社會政策,以增加未來就香港前途問題的談判籌碼(註2)。為跟進新治港方針,麥理浩在1972年5月致函英國外交部遠東司(Far East Department)(註3),交代他推行新治港策略的進度,由教育、交通,到福利政策,包羅萬有,當中包括改善市區和鄉郊環境(improvement of urban and rural environment)的策略。而針對市區和鄉郊發展,港府亦早於1971年7月時擬備「新界發展策略」(Strategy for Development in the New Territories),以配合大家耳熟能詳的「十年發展計劃」(Ten-year Development Programme)。

用作「應急」的臨時鄉郊房屋策略

分析當年的政策脈絡,丁屋作為房屋政策的角色不言而喻。根據一份名為「新界發展策略」(Strategy for Development in the New Territories)的解密檔案(註4),「十年發展計劃」分為4個行動綱領,依優次排序:一、擴展現有市區;二、興建新市鎮;三、擴展新界墟鎮(N.T. market centres)及鄉村(villages);四、發展鄉郊地區(development in rural areas)。大眾普遍熟悉「十年發展計劃」中的新市鎮開發部分,但對於計劃亦涵蓋的墟鎮、新鄉村和鄉郊部分,則鮮有回顧。同一份檔案透露新界民政署跟進「新界發展策略」的後續工作,及丁屋政策的擬定過程。黎敦義明言,新界鄉郊寮屋、居住狀况惡劣,是欠缺完善規劃所致。為改變這種「臨時性建築思維」(temporary mentality),黎敦義建議在新市鎮範圍以外,先行訂立發展藍圖(layout plan),以便收地發展墟市(作為鄉郊地方的物流政治中心)和建立新鄉村(new villages),透過主動規劃土地用途,改善整體鄉郊環境。然而,政府只能優先處理新市鎮等核心項目,全面的規劃未必能一朝一夕擴展至鞭長莫及的偏遠鄉郊地區。為應對鄉民對居住環境的「日常需要」,政府唯有在偏遠鄉郊推出丁屋政策「應急」(but until proper permanent development comes we must deal with the day-to-day needs of the people now living in the country),讓鄉民透過特快的優惠辦法,改建或加建永久屋宇(permanent houses)。

過渡性政策已完成歷史任務

這是政府將丁屋政策定性為「過渡性政策」(interim policy)的背景。縱使檔案沒有進一步揭示丁屋政策將在什麼時候以什麼形式被取代(事實上難以預想十數年後的政策走向),但大致的原則是,當新界有了整體規劃時,丁屋政策也該壽終正寢。現時,新界鄉郊地區已有整體規劃藍圖,除了1990年代初將《城市規劃條例》擴展至新界,逐步在各區劃定規劃大綱圖外,還有各式各樣的新市鎮計劃,如洪水橋及新界東北等,丁屋政策再沒有「永續」的理由。弔詭的是,現時規劃大綱圖下,仍保留了丁屋用地(丁地),有時甚至與其他土地用途直接競爭,透過「套丁」和擴展丁地,如癌細胞般在新界各處擴散。

因鄉議局的政治壓力,自1980年代起政府逐漸鬆綁政策,留下空間予鄉議局「演繹」歷史。為面對九七危機,鄉紳在基本法起草時展開「論述戰」,始將丁屋由「合理權益」改寫為「傳統權益」(註5),勉強將戰後才逐漸成形的特惠建屋政策,與清朝時的「習俗」拉上歷史淵源,丁屋政策體現「自由建屋習俗」之說才開始流行,令問題變得更為棘手。是次司法覆核案件,將能以司法程序釐清關於丁屋政策的事實基礎,纏擾香港近半世紀的丁屋問題,或有望得到解決。

註1:政府檔案處,檔案編號HKRS684-5-42 HEUNG YEE KUK/N.T.A. - MINUTES OF MEETINGS

註2:Ministerial Committee on Hong Kong paper K69(1) Hong Kong: Long-term study Note by the Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs, in CAB134/2945 Ministerial Committee on Hong Kong: Meetings 1-2(1967); Papers 1-5(1967); Papers 1-3(1968); Paper 1(1969); Paper 1(1970)

註3:Despatch dated 5 May 1972 titled "Hong Kong in the new Sino/British dialogue Summary", in FCO21/1023 Future of Hong Kong, The National Archives, UK

註4:政府檔案處,檔案編號HKRS1402-1-97 Strategy for Development in the New Territories

註5:基本法草委會參考文件〈新界原居民合法權益及傳統習俗之歷史淵源〉,劉皇發,1986年7月25日

作者是本土研究社成員

相關字詞﹕編輯推介 文摘

上 / 下一篇新聞