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房屋政策 錯中之錯(文:程騰歡) (09:00)

運輸及房屋局(運房局)自2004年第三季起定期公布私人住宅一手市場供應統計數據,此為季度數據,包括開始施工的私人住宅數量(圖1)、已落成的私人住宅數量(圖2),和在未來3至4年可提供的私人住宅單位數目(表1)。最後一項數據可再細分為已落成樓宇但仍未售出的私人住宅數目(表2)、建築中但仍未售出或未發售的私人住宅數目(表4),和已批出土地並可隨時動工的項目。圖1、2及表1、2、4是運房局在4月27日最新公布的數據(2018年第一季數據)。

近日發展商被指囤積居奇,持有約9000個空置單位(見表2)。其實根據運房局資料,發展商早於2017年第3季已持有高達9000個空置單位(表3)。9000個空置單位可謂十分可觀,因它與2011年整年落成量相若,更分別超越2008年、2009年、2013年整年落成量(見圖2)。另外,一手空置單位問題日漸惡化,9000個空置單位中有5000個在2017年落成、1000個在2018年第一季落成(見表2),總數為9000個空置單位的三分之二;而2018年第一季的總落成量只有1200個單位(圖2)。

發展商擁龐大市場力量 與政府房策有關

香港樓價極難負擔,已被國際級智庫Demographia連續8年評為全球房屋最難負擔城市,難負擔程度遠高於排第二位的悉尼。市民大眾「上車」無望,發展商卻持有大量空置單位,自然成為眾矢之的。問題被政治化後,變得可大可小,政府自然不敢掉以輕心,已着力研究對策。政府的反應是典型的「頭痛醫頭,腳痛醫腳」。運氣好時,政府可做到治標不治本;運氣差時,既不治標又不治本。大家不應奢望政府能有效地驅使發展商放售所持有空置單位。

為何發展商擁有如此大市場力量(market power)?這是與政府的房屋政策有關。政府現時保持多項「需求管理措施」(俗稱「辣招」)。辣招首先由曾蔭權政府引入,第一項是在2010年11月20日開徵的額外印花稅(額印)。後來梁振英政府在2012年10月27日為額印「加辣」,同日更開徵買家印花稅(買印)。數月後,梁振英政府在2013年2月23日又再出招,引入「較高印花稅」(高印)。所謂「三大辣招」便是「額印」、「買印」和「高印」。客觀上,辣招對樓價達不到預期效果,反而令二手樓市成交萎縮。

辣招對樓價不辣,主要是因為辣招在降低房屋需求時,同時減少房屋供應。梁振英政府連環出招為樓市加辣,是鹵莽的,因這行為改變了市場對政府的預期,令市場認為住宅印花稅只會有加無減(事實上香港的住宅印花稅從來有加無減)。在新預期下,二手業主變得十分惜售,因為他們預期將來的印花稅比現時的更辣,一賣一買便要繳付高昂印花稅,二手住宅供應隨之減少(同一道理,買家預期將來印花稅有加無減,把握時機入市比後悔好,所以辣招對降低需求效用有限)。梁振英政府瘋狂加辣,是房屋政策的第一錯。

由於二手業主十分惜售,辣招嚴重影響二手住宅成交。發展商和二手業主不同,他們沒有一賣一買考慮,住宅成交變為由一手買賣主導。發展商持貨量遠高於個別二手業主,本來已有較強的市場力量。現在辣招令二手業主十分惜售,無形中減少二手業主與發展商之間競爭。發展商面對競爭減少,市場力量自然更強。更強的市場力量讓發展商在一手市場提價和囤積居奇,完全是自利行為。難道林鄭月娥政府以為發展商會放棄私利,官商合作,支持和全力配合政府施政?林鄭政府天真地保持辣招,是房屋政策的第二錯。

房屋政策的最大錯是沒對症下藥。香港房屋問題是樓價極難負擔,但所有房屋政策完全迴避此棘手問題。辣招針對二手住宅成交,就算發展商主導樓市,不斷提價、囤積居奇,林鄭政府還是覺得辣招必須保留。

另一個主要房屋政策是梁振英政府制定和林鄭政府沿用的《長遠房屋策略》(長策)。長策有三大策略:第一,加建新公屋,善用現有公屋資源;第二,加建資助出售單位,豐富其形式並促進現有單位流轉;第三,透過持續供應土地及實施需求管理措施以穩定樓市,並且在私人住宅物業銷售和租務上促進良好做法。

和辣招一樣,長策迴避解決樓價過高的棘手問題。長策第一大和第二大策略與樓價沒有直接關係;第三大策略是透過持續供應土地及實施需求管理措施以穩定樓市。在樓價極難負擔時穩定樓市其實十分諷刺,希望政府有點同理心,就算政府對高樓價束手無策,也不應大費周章,制訂長遠房屋策略穩定極難負擔的樓價。

政府必須重訂房屋政策

香港房屋政策錯上加錯,最錯是沒有把解決高樓價問題定為政策目標。沒有正確的目標,相關的措施均變成治標不治本,或不治標不治本,一錯再錯。要根治香港的房屋問題,政府必須重新制訂房屋政策,目標是令到樓價回復至可負擔水平。確立正確目標後,再制訂、修訂或刪除有關措施(如剔走辣招),香港的「老大難」房屋問題才有望解決。

作者是香港大學經濟及工商管理學院副教授

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