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香港公私合營的歷史真相(文:楊夏至、陳劍青) (09:00)

土地供應專責小組(下稱「土供組」)開展諮詢以來,其中一個「擺明車馬」的選項前設就是以公私合營方式發展四大地產商逾千公頃、囤積多年的農地儲備,更是18個土地選項唯一一個被綑綁特定發展模式。

政府、土供組及這建議的推手其中一個支持原因,是公私合作發展過往有「成功先例」,但往往極少談及案例的政策脈絡及其普遍性。前事不忘,後事之師,讓我們回顧過往兩次發展經驗,冀為現時政府明顯力推的公私合營建議提供啟示和警醒。

沙田的幻覺與事實

過往政府官員「推銷」發展計劃時都喜愛引沙田為例,將這些發展大計換算成多少個「沙田」。毫不意外,土供組也承襲這「沙田情意結」。諮詢文件的「利用私人的新界農地儲備」部分特別提及「沙田第一城」(即當年沙田14區發展(Area 14))的公私合營案例,甚至詭異地安插一張並非「第一城」附近的沙田遠景相片,似乎有意將公私合營方式發展扣連公眾對沙田新市鎮的「美好想像」,從而吸取公眾支持。

但公眾未必掌握,當年14區發展案例,與今日政府和土供組提倡的公私合營模式其實大相逕庭。翻查有關七八十年代沙田規劃的歷史檔案(註1),清楚記錄並非整個沙田都是用公私合營發展,當中14區發展(56公頃)只佔整個沙田新市鎮一小部分,其餘大部分地方都是採傳統新市鎮模式,由政府主導收地填海建成。

從檔案可清楚看到,當年14區發展填海工程至少是用具競爭性的公開招標,中標文件亦有大量條款,包括中標發展商須負責填海及平整等基建工程,並承諾只保留三成作私人屋苑發展,其餘七成地由政府建公營房屋和公共設施。但今日建議卻是政府「貼大牀」提供基建,為特定地產商(雖然同是該四大地產商)度身訂做釋放囤地計劃。

從公私合營的政策脈絡背景來看,14區發展推出之時其實正值1975年港英政府面對公共財政困難的時刻,才能理解當年政府為何打算用公私合營以減省新市鎮開發成本,實是一種「非常態」安排。然而相關財政條件在今日香港已不存在,政府庫房年年「大水浸」,每年大灑金錢興建「大白象」基建之餘仍有巨額盈餘。故不能抽空歷史脈絡來亂引公私合營,更試圖將特例變常規。

天水圍作為公私合營典範

政府似乎不止是放大「沙田第一城」特例,更刻意忽略另一個明顯規模更大、性質更類近的公私合營例子——天水圍新市鎮發展計劃。早在1970年代末,由華潤集團和長江實業等財團組成的巍城有限公司在天水圍大手收購漁塘,向政府提議以公私合營方式發展天水圍,發展計劃因1982年樓市下滑而瀕臨難產。但港英政府因考慮到天水圍發展連繫到中英談判問題(註2和註3),最終透過回購土地,再批出部分土地與巍城共同開發,實行公私合營模式,從此種下禍根。

從天水圍發展經驗可見,公私合營發展容易衍生空間規劃的傾斜。最為人詬病的一例便是1982年政府與巍城曾簽下私人備忘協議,規定政府建築物內商業項目不能威脅巍城公司發展的私人商業設施(註4),好讓巍城藉此長期控制天水圍地區經濟發展,甚至在1987年阻攔區內興建公營街市(註5),種下「南長實北領匯」的城市空間佈局,嚴重限制居民生活選擇及物價水平,對居民延禍至今,令人憂慮這類「不平等條例」會否在未來公私營發展廣泛複製。

當年籌劃私人機構參與定位時,官方曾有檢討天水圍公私合營慘痛經驗的深刻討論。一份1982年政府報告(註6)指出,採用公私合營發展,意味這些過去為遷就商業利益而私下訂立的協議,往往無法應對新市鎮日後不斷湧現的新增需求,變相令規劃市鎮的靈活度(flexibility)大打折扣。此外,檢討更指這類公私合營的投放往往具「排他性」,因政府對收地、清拆、基建、社區設施等大量資源投放,並非三五年可成事,過程中會抽走其他計劃公帑,拖慢或擱置其他更具優先性的發展計劃,變相放棄整體社會及經濟利益,令政府無法履行公私合營本來應許的規劃承諾。

天水圍這個「天跌下來」的公私營發展計劃,打亂政府原有發展策略,變相要遷就發展商地權分佈來選址造城。連當時政府策略規劃師亦質疑巍城1980年代初提交的天水圍發展建議書,直言令「這個新市鎮選址建立在完全無法預期的地點」(this new town upstart in a completely unforeseen location),變相迫使政府須「夾硬」在錯置的地方造城,由發展商主導土地發展策略部署。

坊間一般誤將天水圍的「悲情」純粹歸咎於「規劃失誤」,當年林鄭月娥亦聲言社會問題源於公屋過度集中,揚言「不能再有另一個天水圍」。但已有多位學者揭示天水圍更深入的問題,是源自政府動用公帑挽救私人投機項目的公私合營模式本身,最終種下日後天水圍各種規劃發展問題(註7)。不過這段公私合營的暗黑規劃史,政府及其代言人到目前為止連提也不敢提。

別讓歷史怪胎借屍還魂

今天政府以司法覆核、「門檻高」為由,不願直接收回農地建公營房屋來對應房屋問題,偏要用公私合營讓發展商主導土地發展大建私樓豪宅。更荒謬是,土供組現時連地產商農地的具體地理分佈都不知,比當年天水圍更「無法預期」。我們如何知道會否重推公私合營後,南生圍會否被選中成為「下一個天水圍」?

天水圍為公私合營模式給予一個深刻歷史教訓,但似乎我們沒有好好學習,反而在大辯論過程令這段城市發展歷史更支離破碎、面目模糊。當有更好辦法回收農地及有更好的土地選項(如棕地、臨時用地等),我們實在不應將公私合營這個歷史怪胎借屍還魂。

註1:HKRS1589-1-3. Proposed Residential Development and Reclamation - Sha Tin. HKRS1689-1-66. Proposed Reclamation Sha Tin New Town

註2:Bristow, Roger.(1989). Hong Kong's New Towns: A Selective Review. Oxford University Press.

註3:彭嘉林、楊夏至〈當天水圍遇上香港前途〉,2017年9月《號外》

註4:"Colonial deal built 'City of Sadness'," SCMP, 6 Dec 2010

註5:唐健豐〈天水圍的暗黑規劃史〉,2017年10月《號外》

註6:HKRS276-7-983.Working Group on Private Sector Participation in Land Production Committee on Land Supply.(1982). Special Committee on Land Supply: Report to His Excellency the Governor, Hong Kong: Government Printer.

註7:鄧永成(2008)〈天水圍:怎一個「虧」字了得?〉. Occasional Paper no. 82, CURS' Occasional Paper Series. 姚松炎〈公私合營與伙伴合作之別〉,2015年9月20日《明報》

作者楊夏至、陳劍青是本土研究社成員

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