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土地大辯論應認真對待宜居理念(文:李耀基、李敏剛) (09:00)

現時,土地大辯論焦點只集中於土地供應量與性質(例如是否私人會所、郊野公園)。主流媒體關注的焦點也往往是如劏房、新落成「納米樓」等居住空間嚴重不足的問題;偶爾旁及本土原生的社區及街道逐漸失色,則還是被放到「建屋(發展)vs.保育/人情味」的對立。發展局的官方論述是認為土地供應追不上住屋需求,令居住環境日益狹窄變差,只有大幅增加土地供應才是靈丹妙藥(註1)。然而在市場主導的房屋供應政策下,「做大個餅」並不等於發展商盡義務地「樂善好施」為小市民提供舒適的房屋產品(註2)。

土地作為公共資源,政府有責任引導及規管市場以達至公義分配,這是一貫舊調。但政府過往對城市發展的分配規則,一直都只着眼宏觀調控,例如公私房屋供應比例;在微觀上則仍沿用殖民地寬鬆的規劃思維,以規管高度、地積比率等調節住宅密度。恐怕即使官商最終得償所願開發郊野公園後,還是會將各種「奇則」、一式一樣的預製組件,或公共房屋那近十年如一的設計,複製至珍貴的生態土地中。即使在數量上,住屋問題真的就這樣「解決」了,但我們的居住質素真的改善了嗎?

居住質素的底線

香港跟隨全球一二線大城市的高密度發展模式,是難以逆轉的現實。香港的高密度發展來得比海外急促,但作出相應法定規範及檢討卻比海外緩慢。

土地大辯論的背景文件《香港2030+》提出了宜居高密度城市的目標。《經濟學人》「宜居度調查」居前的城市墨爾本、溫哥華,過往20年經歷人口急劇增長、住宅土地供應緊張,但兩城早意識到過分擠擁、惡劣的高密度發展模式,除了扭曲市場發展,也為城市社區及環境帶來不可修補的損害。在制訂及落實策略規劃文件時,墨爾本及溫哥華均曾大幅檢討法定規劃規定,將宜居生活的理念直接帶到社區以至個人及家庭生活空間的規劃中。

尊重社區特色的發展

以墨爾本所屬的州政府為例,他們20年來多次檢討及立法規管高密度發展,去年再引入「Better Apartments Design Standards」,進一步立法規管公寓單位的設計,包括嚴格列明單位的儲物空間、睡房和客廳尺寸及透光度最低標準,例如一房單位要有10立方米儲物空間、主人房尺寸最小為3.4米乘3米(註3)。溫哥華近年更立法規管只限市中心出租的「迷你房」(micro dwelling),除了限制最低單位大小(以單人住戶計250至320平方呎)及佈局,更列明租金須低於同區開放式客房單位平均水平(註4)。

兩地的政府在審批規劃申請時,會審查項目能否符合法定標準,只會批准符合標準原意的有限度變動。儘管香港有類似程序及指引,但《香港規劃標準與準則》僅屬參考,亦不仔細,自然催生出因應發展商邊際利潤及扭曲市場而出的「納米奇則」、「豪宅劏房」。

另一方面,社區特色在過去香港的城市發展討論裏,都被視為「麵包與牛油」以外的生活素質考慮。然而在城市規劃裏,社區特色談的不單是品味格調的形象設計,而是重視表達居民與最貼身感受的社區環境的連繫。這包括街上看到的建築密度及高度、街道及自然環境的界面及風格,以及與基層市民最為相關的生活圈佈局及街道生活。

反觀香港城市設計指引寬鬆,只集中看高度輪廓等視覺影響,拆遷重建又往往一下子去了賠償收地收樓的行政事項,原有特色或社區想像都被推土機迅速淹沒。

過去區議會的社區重點項目計劃撥款,曾是推動社區建構特色的契機,但撥款用途一開初便方向不清;而所謂的社區特色建設,大多都是流於表面的「硬裝飾」。反觀墨爾本的地區議會視社區特色為宜居要素,透過顧問、學術機構為各個小社區及街道進行背景研究,制訂各自的法定屬意的(preferred)社區特色政策。不論開荒綠地或市區重建,尊重社區特色,往往是發展密度、高度以外能否獲批的關鍵考量。

不過,有別於部分香港人過去的誤解,墨爾本經典案例Australand Holdings PL v Boroondara CC(1997/47741)[1997] VICCAT 997的判決中指出,尊重社區特色並不等於盲目複製原有特色或建築。現實操作是透過合適的建築設計保育重要文化元素,以反映居民對「宜居生活」的想像,建構和居民生活密切連繫、毫不「離地」的社區特色。

可惜香港有關的討論落後,經歷過推土機在利東街拆掉重來、疑有兇徒縱火南生圍那種「回應」社區特色的手法,日後被撥出的土地又將會遇上怎樣的命運?

仍未觸及如何「做好個餅」

墨爾本、溫哥華政府對宜居社區和生活空間的認真及強而有力的應對措施,為兩城贏得國際美譽。反觀香港的規劃思維停滯不前,土地大辯論仍只停留「做大個餅」的功利主義思維,至今仍未觸及如何「做好個餅」的遊戲規則。結果,只會讓發展商繼續取之無道,不斷複製或繁衍各類惡劣的居住環境。

註1:〈馬紹祥:納米樓有社會需求〉,2017年2月26日《明報》

註2:〈業界:反映「賺到盡」心態〉,2017年2月20日《明報》

註3:Apartment Design Guidelines for Victoria, The State of Victoria Department of Environment, Land, Water & Planning, 2017

註4:Micro Dwelling Policies and Guidelines, City of Vancouver, Adopted by City Council on March 15, 2014, Amended October 31, 2017

作者李耀基是澳洲城市規劃及設計顧問,李敏剛是香港城市大學專上學院社會科學部講師

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