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蔡英文主政後的台日關係為何「不如預期」?(文:林泉忠) (09:00)

台灣衛生福利部長陳時中於上周1月30日記者會上表示,擬對日本核災區的食品,參酌美國等「國際趨勢」,從「地區式管制」改為「風險管制」。此番言論意味着此政策一旦付諸實施,台灣針對福島等5個縣的食品進口禁令將獲得解除。由於日本「核食」的解禁問題,不僅直接影響台日關係的發展,又關乎台灣未來經濟另尋出路的戰略思維,因此成為蔡英文主政以來急欲處理的重大議題之一。

然而,食品安全問題近年來受到台灣社會的高度關注,此議題還捲入朝野的政治惡鬥,成為高敏感度議題,導致蔡英文政府迄今對此一直陷於不得其門而入的窘境。小英本人也當深知,此議題倘處理不善,還將影響到她的連任之路,因此也不得不小心翼翼、步步為營。

台日關係曾被一片看好

自從蔡英文於2016年1月16日勝出總統大選後,幾乎任何一方都看好蔡英文時代台日關係的發展前景,理由有三。

其一,當下主政日本的是1960年代以來最親台的首相安倍晉三。而安倍時代不變的外交安保戰略主軸之一,就是「牽制中國」。因此,「拉攏台灣」成為安倍對外關係戰略思維的重要一環。其二,蔡英文並沒有像馬英九一樣,在日本被貼上「反日」標籤,且對日的姿態友善積極,上台前與安倍也有多次會晤,深獲日方信任與期待。其三,兩岸關係預期在蔡英文主政後倒退,加上中國大陸崛起的當下兩岸力量對比日益懸殊,台灣必然進一步向美日靠攏,以尋求保存台灣的實力、維持台海力量的平衡。

由於美國對台灣的支持,基本上以安保為主軸,加上特朗普推行「美國優先」政策,因此可以在經濟領域進一步強化關係、尋求進一步拓展雙邊經貿空間的只有日本。

就此,筆者也在小英上台之際,分析指出當時已確定的安倍與小英同時主政的2016年至2018年為「台日關係黃金兩年」,同時提出強化雙邊關係的新戰略思維——「台日經濟一體化」。

然而,蔡英文入主總統府已1年又8個多月,整體而言台日關係的發展「不如預期」。問題就卡在日本「核食」的解禁問題無所進展。

所謂台灣限制日本的「核食」進口問題,始於2011年日本東北地區發生「3.11大地震」之後。針對福島核電廠的核輻射外泄問題,當時台灣開始分階段全面禁止福島縣的食品進口,並禁止進口千葉、茨城、櫪木、群馬4縣的飲用水、嬰幼兒奶粉、茶類產品及野生水產品等高風險產品。到了2015年,台方更實施所有台灣進口的日本食品必須附上產地驗證的強制措施。此舉讓日本極為不滿,當時的農林水產大臣林芳正還揚言將台灣告上WTO(世界貿易組織);安倍還特地派遣胞弟岸信夫到台北來,希望說服馬英九政府,阻止該措施的實施,然而並無效果。此一議題,也成為馬英九時代末期台日關係的主要障礙。

「核食」解禁問題與「台日經濟一體化」

另一方面,蔡英文的最後一次訪日是在總統大選開打之後的2015年10月,那次受到日方的高規格款待,安倍首相還委派岸信夫全程陪同,並傳曾與小英於她下榻的距離首相官邸僅數十公尺的首都東急飯店秘密會晤。訪日期間,小英公開發表希望雙方早日啓動《台日經濟伙伴協議》(EPA)的願望。由於「台日EPA」一旦簽署,邁向「台日經濟一體化」的構想就會成為現實,因此推動此項協議的談判成為蔡英文上台後提升雙邊關係最主要的政策方向。

然而時至今日,「台日EPA」的談判因日本「核食」的解禁問題沒辦法解決而無法啓動。日方認為,福島及其他4縣的食品不僅早在日本國內解禁,其他國家也僅中國大陸及台灣仍然禁止,加上解禁後迄今並未發現該5縣出產的食品有輻射超標的例子,因此批評台灣維持禁令「缺乏科學依據」。

重點是,究竟「核食」的解禁問題如何與「台日EPA」談判掛上鈎?

就日方的邏輯而言,台灣期待的「台日EPA」談判,追求的是台日之間的自由貿易方向,然而「台日EPA」台方卻毫無根據地禁止日本的食品進口,因此台方一日不解決日本食品解禁問題,「台日EPA」談判無從談起。日本政府各省廳之間,反對最激烈的是負責農業發展的農林水產省,而該省又必定是未來「台日EPA」談判的日方代表之一,在日方態度上扮演關鍵角色。

台日關係還能「升級」嗎?

誠然,蔡英文政府明瞭日方所要求的解禁「核食」作為「台日EPA」談判的前提,因此也一直嘗試早日解決「核食」的解禁問題。然而,民調也顯示有七成民衆反對開放「核食」,因此如何有效說服人民,成為小英政府上台後的一大難題。2016年底時任行政院長林全舉辦了多場公聽會,試圖一舉解決「核食」進口問題,然而卻遭遇國民黨動員民衆或包圍公聽會,或闖入會場鬧場,導致蔡政府被迫擱置。

沉寂一年後,衛福部此次以「地區式管制」改為「風險管制」,就是希望嘗試以新的形式來為日本「核食」解禁問題解套。只是此風一吹,國民黨黨團立即在立法院內表達反對意見,親國民黨的媒體重鎮《聯合報》也發表題為〈進口核食也是台灣價值嗎?〉的社論,火力全開,嚴厲批評小英政府的「核食」政策。在此壓力下,行政院發言人徐國勇忙着打圓場,稱「尚未收到衛福部的相關規劃,也沒有這部分的討論」,同時強調行政院會以人民「健康安全為最優先考量,在這個前提之下,也會參酌國際上其他國家的做法,以及國際上的標準」,因此並「沒有所謂開放的時程」云云。

換言之,蔡英文政府是否有能力在2018年有效說服台灣社會,開放日本5縣的食品禁令,恐怕小英本人目前也無法判斷。

日本食品解禁議題不僅成為「台日EPA」談判能否啓動及「台日經濟一體化」的構想能否實現的重大障礙,還影響到台日之間拓展在其他更為敏感的領域,包括政治及安保方面的合作空間。

此外,對日本而言,發展與台灣的關係不能不考慮北京因素。今年是中日和平友好條約生效40周年,日方希望實現雙方領導人的互訪而頻頻向北京示好。在此氛圍下,日方恐怕不會在與發展與台灣的關係上有突破性的舉動。蔡英文主政後「不如預期」的台日關係要在小英第一屆任內獲得「升級」,恐怕難以樂觀。

(作者facebook:www.facebook.com/john.lim.3154;微信公衆號:林泉忠公衆號)

林泉忠

台灣中央研究院副研究員

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