文摘

「一國兩制」下的參選權(文:湯家驊) (09:00)

「香港眾志」成員周庭提名不獲選舉主任確認,有法律界人士即時高呼「政治審查」和「政治凌駕法律」,歐盟更譴責特區,認為選舉主任的決定有違人權公約。究竟這些批評是否有法律或事實根據?選舉主任的權力來自哪裏?其權力又是否過大?

特區政治環境有不可超越的底線

首先,特區的參選權在一國兩制下與其他一般地方略有不同。不同之處在於可能有些地方之參選權是了無邊際,又或沒有明文規定必須擁護國家憲法。但這不代表要求擁護國家憲法不是一般選舉制度的普遍條件。在一國兩制與《基本法》下,特區的政治環境有一條不可超越的底線,便是不能挑戰國家主權和一國兩制的存在。基本法有多條條文明確規定特區是國家不容分割的一部分,是一個直隸中央的自治區,而非一個獨立國家。因此在這憲制秩序下,特區的選舉也不能與其他一般國家相比。

基於這原因,根據《立法會條例》第40條,獲提名的候選人必須簽署一份載有或附有「一項示明該人會擁護基本法和保證效忠香港特別行政區的聲明」之提名表格,否則「不得獲有效提名」。這項法律規定有兩點需注意:一、這是一個實質而非單是程序上或形式上的要求;。二、「擁護」(uphold)和效忠(swear allegiance)是一種相當高的政治標準。這要求不單止意味着候選人只需接受或容忍基本法或特區的存在,而是要進一步要求候選人要積極地、實質地維護基本法和特區的存在。候選人要做到這兩點是需要有積極、實質的意願和決心,而非單憑採取一種中立或可有可無的態度,更遑論持有一種挑戰及迫使放棄或推翻一國兩制或基本法的意圖。

儘管如此,以上所提及的參選條件並非苛刻,更談不上不合理。試想想,假若美國總統當選人不宣誓擁護美國憲法,他可以就職嗎?人權公約談及之選舉權乃一種公民權利,可受合理限制而並非絕對。在憲法及法律要求下,參選人應表明擁護憲法和效忠政府,而不能輕易說這是「不合理」限制。可見歐盟的聲明在這方面是政治立場之表達,多於忠於人權公約原則。

選舉主任權力並非過大

另一個問題是,法律既然定下了擁護基本法和效忠特區之參選條件,如何確定參選人符合這條件?根據《選舉管理委員會(選舉程序)(立法會)規例》第10(4)條規定候選人必須在提名表格上作出以上《立法會條例》規定的「聲明及採用承諾形式的誓言」;法例同時授予選舉主任權力和責任去決定任何候選人是否真誠地達到這項法律要求。第10(10)條便明確規定選舉主任可要求候選人提供任何適當的其他資料,以令選舉主任「信納」提名是有效的。由這條文可見,選舉主任的責任和職能比一般監誓人高,他不但要確保候選人有維護基本法和效忠特區的意願及決心,更需他「信納」候選人在這方面的聲稱。要留意的是,選舉主任並沒有明確法律權力去傳召證人或收集證據,他只可以如一般人一樣,睜開眼睛打開耳朵,觀聽候選人的言行,然後判斷他應否接納候選人的聲稱。選舉主任與法官一樣,只是一個人,但他不是法官,他的判斷亦非一種司法判斷,而是一般執行法律者的合理判斷。更重要的是,這判斷是受法律上規定的上訴機制所監管。從這角度看,選舉主任的權力並非過大,但他的決定影響深遠卻是事實。

某程度而言,在我們這個獨特的一國兩制和基本法制度下,憲法和法律要求候選人持有一種對國家制度和憲法有歸屬感的政治取向,是一種「政治審查」。但這是一種憲法和法律所要求的,而非單純從政治角度上所設下的「審查」。至於說這是「政治凌駕法律」,更是一種本末倒置、因果不分的政治口號。事實是,這制度是一種法律上要求的政治規限。假若有人堅持因為他身屬某一黨派,所以選舉主任並不需要遵從任何法律上的要求也必須接受其提名,這才是政治凌駕法律,亦是一種違反法治的政治立場。

那麼在周庭的個案上,選舉主任是否有事實根據作出拒絕確認的決定?周庭公開投訴說為何選舉主任不找她問個清楚。但事實是,周庭在提名表格上清楚列明她在政治上與香港眾志有連繫,而公認的事實亦是她是香港眾志領導層一重要成員,她更是代表香港眾志參選。她從沒有公開或私下表明她的政治理念與她隸屬的政治黨派有任何分別。那選舉主任可以向她查問什麼?至於香港眾志的政治主張是否違反基本法,這並非是一條正確的法律問題。在法律上,正確的問題應該是香港眾志的黨綱會否令人信納這政黨及其成員是會或有意圖擁護基本法和效忠特區。這才是法律定下的準則和門檻。

從這角度看這問題,選舉主任的決定並非缺乏事實根據。假如大家上網查看香港眾志的黨綱,我們可以看到創黨宣言是這樣寫的:「主權移交十九載,我城每况愈下,天朝中共和資本霸權肆意打壓,市民苦不堪言,自主自立遙不可及。」選舉主任要決定的並非所謂「民主自決」有何意思,而是要理解及信納周庭的政治理念是否會或有意圖擁護基本法及效忠特區。從香港眾志的黨綱看,如果有人認為這黨綱的意思是不接受北京在香港行使國家主權,需要「自主自立」,我們不可以說這理解是無理或過分。

沒錯,這黨綱沒有提到「港獨」兩字,但這並非法律的唯一決定元素。如果不接受北京政府在特區行使主權而要「自主自立」,那不難令人認為這政治理念持有者並非真心誠意地擁護基本法和接受特區政府的憲制地位,這才是問題所在。

不能說是錯誤做法

最後必須一提的是,這方面的事態發展毋庸置疑對香港的民主發展和選舉制度有一定影響。如果說選舉主任是收緊了參選資格,那麼我們可能也必須承認特區的政治形勢正在急速改變,而有收緊參選資格的必要。這參選資格上的限制是憲法和法律一直要求的,所以不能說是一種錯誤的做法。如果今天發生的事更進一步被法庭所確認,那麼把香港的民主發展和選舉制度規限於一國兩制和基本法下,也是符合憲法和法律要求的現實。長遠而言,這只會是一種對落實及永續一國兩制有幫助的發展。相反,假若制度容許一些反制度甚至鼓吹推翻制度的政治思想萌芽生長,最終只會危及一國兩制之繼續存在。這對全香港人而言,不容否定將會是一種災難性的結果。

作者是資深大律師、行政會議成員

相關字詞﹕編輯推介 文摘

上 / 下一篇新聞