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《台灣旅行法》將改變北京對美戰略(文:林泉忠) (09:00)

繼上月12日美國總統特朗普簽署包括言及美台軍艦互停、高階軍官互訪及邀請台灣參加空對空「紅旗」軍演等衝擊中美關係的《2018財政年度國防授權法》後,美國眾議院於1月9日無異議通過震撼中美台關係的、鼓勵美國與台灣之間所有層級官員互訪的《台灣旅行法》(HR535)。

如果說2018財政年度國防授權法的涉台部分,使美國在原有的《台灣關係法》基礎上,得以進一步強化美台之間在安全領域上的合作,賦予了美國與台灣建立邁向「準軍事同盟關係」的法律依據,那麼台灣旅行法一旦通過並付諸實施,則意味着1979年以來美台之間的「非官方關係」宣告終結,雙方得以構築實質「準外交關係」。此為美台關係的重大突破,可能影響日本等欲與台灣強化關係的國家調整對台政策,此舉亦勢必衝擊處於「不確定」狀態的中美關係,迫使北京重新評估欲與美國建立的「新型大國關係」戰略。

自從美國與北京建立外交關係,並與台灣於1979年斷交後,台灣的總統、副總統、行政院長、外交部長與國防部長一直未能訪問華府。依據2001年美國國務院公布的對台交流相關規定,美國國防部與國務院辦公室主任以上級別的官員,不得以官方身分訪問台灣。儘管美國也曾派閣員訪台,不過都會避開敏感的國防、外交領域,多限於商務、教育、環保等方面交流。

基於維護政權的合法性,「台灣問題」向來是北京外交政策,尤其是對美、日等大國,最重視、最步步為營的核心議題。因此美國衆議院通過台灣旅行法如何震撼北京,也就不難想像了。

消息傳來,中國外交部發言人陸慷第一時間嚴厲回應,他表示有關法案嚴重違反「一個中國」政策和中美3個聯合公報確立的原則,干涉中國內政,中方堅決反對。美國應恪守「一中政策」和中美三公報原則,「慎重處理台灣問題,不要與台灣進行任何官方往來和接觸,不得向『台獨』勢力發出任何錯誤的信號」。官方喉舌《人民日報》海外網的報道也指出,一旦該草案成為法律,就意味美台交往公開官方化,「中美關係的基礎和兩岸和平的基礎都將被嚴重衝擊」。以鷹派思維見稱的《環球時報》更是按捺不住,1月10日以〈美眾議院「台灣旅行法」是「摧毁台灣法」〉為題,警告美國此舉將迫使大陸出手解決台灣問題。北京大學國際關係學院院長賈慶國在受訪時,也表示如果美國官員可以隨便赴台灣訪問,就等於美台恢復官方關係,意味中美建交的政治基礎就不存在了。如果美國總統簽署了該項法案,中美之間必然會發生對抗,甚至導致中美斷交。

不過,就近期動態發展為例,中方的嚴厲警告所產生的效果似乎有限。其實,早在特朗普於上月簽署2018財政年度國防授權法前,中國駐美公使李克新即嚴辭表示,若美國軍艦抵達高雄,中國將啟動《反分裂國家法》,對台灣進行「武統」。然而,如此最嚴厲的警告並未能阻止特朗普簽署此一法案。

根據美國立法程序,眾議院提交法案至參議院後,參議院倘同意則直接通過;若參議院再提出新的版本,則新版本將重新送交眾議院討論並表決。當兩院通過一致的版本後,即可將法案送交總統簽署,始具法律效力。相對於偏重民意的衆議院,參議院較傾向重視國家整體利益,未必與衆議院取態一致。然而相較於民主黨,傳統上共和黨更傾向支持台灣,而當下參議院同樣由共和黨佔多數,加上衆議院通過此法案時是無異議一致通過,因此參議院不通過的可能性並不高。

一旦參衆兩院都通過,基於台灣旅行法可成為與中國討價還價的新牌,且是否實施,主導權掌握在總統手裏,因此特朗普恐怕最終還是會簽署。無論如何,今次美國衆議院通過台灣旅行法,彰顯四大意涵。

彰顯四大意涵

其一,特朗普於去年11月風光訪問北京,中國輿論一片唱好中美關係,甚至中美將簽署「第四公報」的傳聞更一度甚囂塵上。然而台灣旅行法在衆議院無異議通過,是對此一廂情願的判斷的「打臉」,兩國關係並未趨於穩定,中國崛起時代的中美關係仍然充滿高度不確定性。此次新動態,也意味北京欲建立「新型大國關係」的外交戰略遭遇重大挫折,同時習近平時代以來傾向用中美關係以牽制台灣的策略並沒有成功 。

其二,突顯崛起後中國對美國國會的影響力仍然極低,近年來傾向積極的對美國國會的游說活動遭到挫敗。基於1979年台美斷交的毁滅性挫折,其後台灣不分朝野,長久以來均積極開展對國會山莊的游說活動,同時強化與華府具影響力的智庫維持密切交流,在華府建立了相當堅實的「親台網絡」。有鑑於此,北京近年來也憑藉其崛起後所擁有的更多資源展開反攻。然而基於意識形態的思維,包括對拒絕民主的崛起中國的不信任,以及對落實民主自由台灣的支持與同情,國會山莊並不輕易接受北京籠絡與恫嚇。

其三,台灣旅行法的效應之一,是對台灣政府與社會的一劑強心針。在中國大陸步入崛起高峰期的年代,兩岸力量的差距愈來愈懸殊,台灣海峽是否能繼續長久地「維持現狀」,包括台灣社會在內也愈來愈不看好。對台灣而言,在自我能力無法獨立抗衡大陸的情勢下,進一步強化與美國及日本的關係是必然選擇。如今美國願意進一步支持台灣,至少對當下蔡英文政府將產生加分作用。

其四,美台官員互訪一旦落實,將可能產生骨牌效應,勢必影響其他國家思考是否跟隨。倘若對北京而言最具戒心的日本及歐盟也仿照美國,開放與台灣的閣員互訪,毋庸置疑那將是中南海一場噩夢。其實日本已於去年3月派遣總務副大臣赤間二郎訪問台灣,開了閣僚級官員公開訪台先例。倘美國落實台灣旅行法,將相當程度降低日本與台灣閣員互訪的壓力。

話說回來,即使美國參議院順利通過台灣旅行法,而特朗普也簽署該項法案,然而並不意味美國就會不考慮北京因素而加以實施。特朗普應會強調簽署此法案,並不意味台灣總統就可以訪問華府,也不意味美國改變「一個中國政策」。正如簽署了2018財政年度國防授權法,但是白宮並無計劃讓美國軍艦停靠高雄港一樣,特朗普當會考慮對中美關係的衝擊,因此對開放美台官員互訪將持謹慎態度。另一方面,台北亦勿見獵心喜,應維持克制及小心翼翼的態度,應對北京下一波施壓。

對北京而言,短期內自然是會竭盡全力,加大力度進行對國會山莊的游說工作,以阻止參議院通過台灣旅行法,同時擬定因應事態發展的反制措施;長期而言,重新研究制訂中國崛起時代有效的對美戰略,則是刻不容緩。

(作者facebook:www.facebook.com/john.lim.3154;微信公衆號:林泉忠公衆號)

林泉忠

台灣中央研究院副研究員

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