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檢討釋法爭議 理順釋法機制(文:朱浩霆) (09:30)

正值香港回歸祖國20年,民調顯示市民對一國兩制的信心每况愈下。有論者認為人大釋法衝擊香港司法獨立,是民眾對一國兩制失去信心的原因之一。歸納分析回歸以來共5次釋法的爭議,原因有三:

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港法官對獨立司法權理解存落差

首先,香港法官對《基本法》框架下的高度自治及獨立司法權的理解存在落差。

中國作為單一制國家,地方政府權力來自中央授權。香港特區根據中國憲法成立,透過制定基本法授權香港特區的高度自治權力。基本法第158條列明人大常委會授予特區法院的釋法權有兩個限制:首先釋法時間必須為「審理案件時」;其次釋法條文不能涉及中央政府管理的事務或中港關係。倘涉及該些條文則終審法院須在終局判決前提請釋法,這是一種強制規定。

故此法院享有的獨立司法權和終審權是高度而非完全的。1999年居港權案,當時法官傾向認為相關條文屬自治範圍,認為法院的解釋權屬特區高度自治必不可少的部分,故未有提請釋法。從事後看這或可解釋為法官對一國兩制的理解有所落差。2011年剛果案中,終審法院以3:2裁定尋求人大釋法,當中反對釋法的兩位法官認為國家享有豁免權的程度應由法院裁決。可見這種落差在當時仍然存在。

其次,社會主義法系的立法解釋與香港市民在普通法系下對法律解釋的認知有所分歧。

經常有論者視釋法爭議為大陸法與普通法系之間的衝突。事實上立法解釋(即由立法機關解釋法律)雖源於大陸法,卻鮮有在大陸法系國家執行。歐洲大部分大陸法系國家及歐盟皆以憲法法院解釋法典。反之,立法解釋在斯大林時期的前蘇聯憲法獲得採用,並在社會主義國家大行其道,越南及老撾等國至今仍然沿用。

內地學者蔡定劍及劉星紅在其〈論立法解釋〉中,界定立法解釋有4個功能:完善法律、補充法律、修改法律及裁斷違法行為。其中,以釋法修改法律是因為有些條文不符現實且難以修改,故賦予條文新的含義,改變其法律原意。

換言之,立法解釋可被理解為一種立法行為,不同於普通法意義上對於條文或辭彙作出解釋。這種「解釋」使政改三部曲變五部曲及使基本法第104條變成一套詳細的宣誓行為規範,而解釋文件卻沒有說明釋法的討論過程及法理依據,致使部分香港市民視釋法為一項黑箱作業及干預高度自治的政治工具。

或許過度演繹基本法158條

第三,中央或特區政府為求釋法而罔顧法定的啟動程序及權限,與香港社會重視的程序公義產生矛盾。

基本法解釋權確實在人大常委會。然而人大常委會是否有權主動釋法則值得討論。釋法有一套啟動機制,基本法第158條已清楚確立涉及司法程序的釋法機制。而基本法作為中國憲法的一部分,屬全國性法律,其未涉司法程序的釋法機制應參照中國《立法法》。《立法法》列示可提請釋法的機關並不包括人大常委會或其委員長,而《立法法》其他條文並無訂明人大常委會可主動釋法。倘若人大常委會在居港權案時已意識自己有主動釋法權,為何容許當時終審法院作不合法判決?2004年及2016年的釋法,或許把基本法第158條第1款過度演繹。

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林鄭政府需建構一套慣例

歸納前述釋法爭議的原因,林鄭月娥政府需要建構一套慣例,減低上述問題所造成的社會衝突及重建市民對一國兩制的信任,並加強兩地法制相互了解。以慣例方式行事旨在避免修改法律,並於政治現實下以較可行方法解決問題。

首先,基本法委員會香港委員的組成應制度化,特區政府應基於現時基本法委員會對香港委員的提名資格建構慣例,規定行政長官、立法會主席和終審法院首席法官,從終審法院的常任及非常任法官中,提名3名屬無外國居留權的香港永久居民中的中國公民的法官出任,這有助加強法官及人大常委在法律上的交流及了解。另外3個名額,則可從立法會司法及法律事務委員會成員中提名,他們既有民意授權,亦對法律事務有一定認識。

其次,對於已涉及司法程序的案件,行政長官須堅守基本法授予終審法院的提請釋法機制,不應以任何形式建議內地機關提請釋法。如有需要應效法外傭居港權案,由律政司建議終審法院提請釋法,並由終審法院決定。

以修改代替立法解釋

既然立法解釋有擴充及修改法律的意思,那麼對於基本法中自治條文的修改,應重視香港社會的意見並須獲廣泛支持。建議如香港方面就基本法自治範圍條文尋求釋法,而預期該解釋可能涉及擴充或修改法律,則應按基本法第159條規定處理。這一種以修改代替立法解釋的處理方法,既可排除釋法爭議,增加認受性,並解決了立法解釋未能處理的追溯力問題。當然這一慣例的執行需要人大常委會配合。

作者是香港青年時事評論員協會會董

[朱浩霆]

(原文載於201778日《明報》觀點版。文章為作者觀點,不代表《明報》立場)

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