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管理公共財政之王道(文:關焯照) (10:38)

市民對林鄭月娥的新政府在公共財政的處理方式是有相當高的期望,特別是現屆特首梁振英和不少「梁粉」在過去年多已不斷批評前財政司長曾俊華是一個「守財奴」,不肯給予梁振英足夠的公共財政支持,令他提出的重要民生和經濟政策不能順利推行。

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必須做好與市民溝通工作

林鄭在其競選特首政綱中提倡一個所謂「理財新哲學」,主要包括4個範圍:(1)把握機遇,投資未來;(2)及時投放資源,防患於未然;(3)有效運用財務措施,促進經濟及社會發展;(4)落實稅務新方向,提升競爭力。以上四方面的理財哲學可以說是一個放諸四海皆準的標準,問題是如何有效地落實林鄭的理財理念,這才是一個最重要的關鍵。然而,在推行「理財新哲學」前,新政府必須明白這些理財概念是會增加市民對下屆政府提高公共財政資源的支出及有效分配的預期,因此,林鄭和其主要財金官員必須做好與市民溝通的工作,並訂立適當的財政規條,以便日後能夠暢順地落實林鄭的政策目標。

假若新政府要有效管治社會,首要任務是適當地增加政策透明度,從而提升政府與市民的溝通能力和政府的信譽。以政府坐擁超過9000億元的公共財政儲備為例,大部分香港市民均認為這儲備水平是過分豐厚,政府是有責任還富於民。然而,有多少市民清楚了解,過去多年財政儲備顯著增加是由地價收入和「辣招」稅收急升所帶動?筆者翻查過去10多年的地價收入,特別是金融海嘯後,特區政府的地價收入每年均不少於609億元,最近一個財政年度的地價收入更升破1000億元大關,遠遠高於預期。

樓市泡沫爆破只是時間問題

筆者要指出,美國在金融海嘯爆發後多次推出QE(量化寬鬆)和大幅減息至接近零水平,令大量「熱錢」流入香港,同時在聯匯制度下,港息也跟隨美息大幅下調,驅使香港出現負利率環境,最後催生了一個巨型樓市泡沫。

大家必須緊記,樓價和地價收入是周期性的,經濟好自然會帶動房地產市道,政府在地價收入方面也會有可觀的進帳,反之亦然。然而,在過去8年多,持續的超低息環境和「熱錢」蜂擁流入香港銀行體系的情况是非常不正常和不可能永久維持的。因此,樓市泡沫爆破只是時間問題,而地價收入也會大幅減少,加上樓市泡沫爆破後樓價必會出現大幅調整,衝擊實體經濟,最終令公共財政質素急速惡化,拖累政府對抗經濟下滑的能力。

如何處理「意外收入」是重要問題

過去多年的地價收入持續高於預期,高於預期的部分可以視之為「意外收入」(revenue windfalls)。在管理公共財政方面,最佳方法是將這部分從財政儲備剔除,從而正確地反映真正的政府財政儲備水平。以筆者的估計,這些「意外收入」介乎2000億至3000億元。

誠然,如何處理「意外收入」也是一個重要問題。筆者認為可以將「意外收入」分為兩部分,第一部分是用作穩定經濟周期,例如當經濟出現逆轉,政府可以利用這部分的資金來支持經濟,尤其是由經濟下滑所帶來的公共財政收入不足(shortfalls)問題,「意外收入」可以發揮減低公共財政波動的效用,從而提升政府管理公共理財的能力。至於第二部分則可用於社會投資和收入再分配,目的是推動中長期經濟發展和減低社會不均的狀况。

在林鄭推銷其財政新思維前,首要工作是清楚交代政府的真正公共財政能力,同時也要明確釐清政府如何善用「意外收入」。假如林鄭能夠先做好這兩項工作,要推行她的公共財政理念便會變得事半功倍了。

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作者是經濟學家、冠域商業及經濟研究中心主任

(原文載於2017年3月28日《明報》觀點版。文章為作者觀點,不代表《明報》立場)

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