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【特首選舉】中央不任命怎麼辦?(文:宋小莊) (09:50)

根據香港《基本法》第73條的規定,立法會是可以「對政府的工作提出質詢」,但澳門基本法第71條就沒有此項規定(對政府工作「提出質詢」,香港基本法第73條指的是「立法會」的職權,產生制衡效果;澳門基本法第76條指的是「議員」的職權,僅供參考。當然香港立法會議員也有此職權,但澳門立法會無此職權,議員的質詢僅供參考。議會的整體和議員個人的職權在法理上和現實中是有區別的)。其實,兩者在本質上沒有分別,香港基本法第62條和澳門基本法第64條都有規定:政府都有「委派官員列席立法會並代表政府發言」的職權,澳門基本法還要求出席立法會會議的官員「聽取意見」。香港基本法雖然沒有明示要「聽取意見」,但港府也會聽取意見的,不願意聽取意見的政府是愚蠢的政府。不論有沒有議員提出質詢,政府官員都要出席立法會的會議,聽取意見、代表政府發言、解答議員的困惑和疑慮。只有這樣做,才能體現理性而強勢的政府的本色。

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「實質性任命」

在最近的香港立法會會議上,在答覆議員提問時,港府官員表示中央政府對行政長官的任命是實質性的。既是實質性的,就可能出現不任命的情况。對不任命的條件,地方政府不可能對中央政府做出限制。一旦出現不任命的情况,港府會按照行政長官短期不能履行職務處理,先由政務司長代理,然後在10月份進行選舉。

這裏提到3件事:一是中央有權不任命得不到中央信任的行政長官人選,即使該人經選舉產生,不任命權和罷免權都是伴隨任命權而來的,這是「實質性任命」的意思;二是對中央不信任的條件,地方不能限制中央,下級在何種情况下才會失去上級的信任,不可能以法律規範,中央是主權者,中央不任命的條件也是無法窮舉的;三是在出現中央不任命的情况下,要按香港基本法第53條規定處理,由政務司長代理,然後補選。

對第一、第二點,筆者是贊成的;但對第三點,筆者卻不贊同。由於涉及對香港基本法有關條文和釋法的理解,現提出討論如下:

換屆選舉 臨時代理不適用

一、短期缺位或缺位的問題。香港基本法第53條第1款規定香港特區「行政長官短期不能履行職務時,由政務司長、財政司長、律政司長依次臨時代理其職務」;第2款規定「行政長官缺位時,應在6個月內依本法第45條的規定產生新的行政長官。行政長官缺位期間的職務代理,依照上款規定辦理」。

顧名思義,缺位是相對於就位而言的。有兩種:一種是臨時缺位,行政長官在任期內有一段時間因病、因事未能履行職務,只要有臨時代理就可以了,不必安排補選;二是缺位,行政長官因個人或其他原因不能完成整個任期,就要安排補選。在安排補選之前,也需要臨時代理。

換句話說,不論是短期缺位或缺位,都在原任期內,也都需要臨時代理。但在換屆選舉時,就不適用於臨時代理。臨時代理者是有任期的,以政務司長為例,他的任期到2017年6月30日屆滿。屆滿後,原政務司長就不再是政務司長了,就不可能擔任臨時代理,其他主要官員也是如此。而新產生的行政長官人選如未能得到中央政府任命,也就無法提名新的政務司長擔任臨時代理。

如採用香港基本法第53條的規定,在2017年10月舉行選舉,則其任期將於2022年6月屆滿,這樣的任期稱為「剩餘任期」,但前面的行政長官卸任後,並沒有任何行政長官,到底是誰的「剩餘任期」呢?既不符合2005年全國人大常委會有關「剩餘任期」的解釋,又不符合香港基本法第46條「行政長官任期5年」的規定。

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第53條不適用於換屆選舉

二、有關的香港基本法依據。雖然換屆和補選都有可能出現不任命的情况,但再產生新的行政長官的法律依據並不相同。據以上分析,該法第53條適用於中途缺位補選的情况,不適用於換屆選舉的情况。行政長官的換屆選舉,適用於香港基本法第45條和第46條,一旦發生中央不任命的情况,也要保證第46條「行政長官任期5年」的規定,否則,這種換屆的安排,就不符合香港基本法了。

為了保證換屆後的行政長官有一個完整的5年任期,香港基本法第45條第1款才能保證行政長官屆時就位、宣誓就職、任期完整:該款規定「行政長官在當地通過選舉或協商產生,由中央人民政府任命」。請注意,「選舉」和「協商」是並列的,但「選舉」在前,「協商」在後。這意味着,如果選舉不成,包括流選或中央不任命等情况,都可以考慮採用協商的辦法。由大狀組成的公民黨的前身是「23條關注組」和「45條關注組」,多年前為研究一條香港基本法的條文成立關注組,不可謂不重視,但似乎也沒有看到有什麼新見解、新觀點,可以應對當前可能出現的情况。

香港基本法言簡意賅,字數不多,但卻具有精密的設計,遠比《行政長官選舉條例》周全,該條例只規定了流選時的重新提名和選舉程序,但沒有規定流選後或再流選,屆時行政長官不能就位的情况,也沒有考慮到中央不任命的情况,但香港基本法卻可以應對各種複雜的局面。

然而,也應當指出,香港基本法的規定是原則性的,沒有規定具體的協商程序。對於在當地協商、與誰協商、程序如何,沒有具體答案。這是屬於香港基本法的解釋問題,具有香港基本法解釋權的全國人大常委會應當做出解釋。這種解釋也是香港的反對派逼出來的,在一般情况下行政長官的選舉不會出現流選,更不會出現中央不任命的情况;但香港卻偏偏有人要製造流選、要「造王」,有參選人偏偏要依靠或主要依靠反對派選委的提名來成為候選人,反對派的選委又不理會香港基本法附件一「以個人身分投票」的規定,要綑綁投票,全國人大常委會釋法的直接實施可能是難以避免的了。

一旦流選 應當考慮協商產生特首

在此,還要附帶說到流選。雖然行政長官選舉條例沒有考慮到不任命的情况,但估計了流選,可惜的是,沒有想辦法處理行政長官的就位問題,有所不周。其實,香港基本法第45條有關「在當地通過選舉或協商產生」的規定,也適用於流選。一旦出現流選,將影響中央政府對行政長官的任命、影響行政長官對主要官員的提名、影響中央政府對主要官員的任命、影響中央政府對行政長官和主要官員的監誓、影響新一屆行政長官和政府的就職,也應當考慮通過在當地協商產生。正常的人都不希望流選或不任命,但面對香港反對派製造流選和「造王」的圖謀,中央的選擇似乎並不多,按香港基本法辦事是中央可能的選擇。

作者是全國港澳研究會理事、深圳大學港澳基本法研究中心教授

(原文載於201738日《明報》觀點版。文章為作者觀點,不代表《明報》立場)

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