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【國際關係】「棄美投中」?杜特爾特獨立外交的政治盤算(文:馮嘉誠) (09:00)

菲律賓總統杜特爾特(Rodrigo Duterte)上任僅僅4個月,但他的名氣已經響遍全球。除了國內弄得腥風血雨的禁毒政策,他亦屢次發表公開演說期間批評盟友美國,甚至用粗口辱罵美國總統奧巴馬,引來全球嘩然。兩星期前,杜特爾特在中國外訪期間,突然高調表示「脫離美國」、「美國會失去我們」,更向中國、俄羅斯兩個美國戰略競爭對手示好,聯合起來「共同對抗世界」。華文媒體紛紛把言論演繹成菲律賓「棄美投中」,視此次訪問為「向天朝稱臣納貢」之旅。

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「棄美投中」說法有過度簡化之嫌

這套「棄美投中」的說法,主要源於3項觀察所得:

(1)杜特爾特對待美國表現得特別兇狠,既詛咒奧巴馬「落地獄」,又要求外國駐軍從菲南(後來變成菲國領土)於兩年內撤出,揚言剛過去的美菲軍事演習是「最後一次」。杜特爾特的「脫美論」更是火上加油,讓人產生中斷軍事同盟的聯想。

(2)杜特爾特對待中國盡顯善意,他不但選擇中國作為首個東盟以外的外訪對象,而且處理南海仲裁結果的手法異常低調,在這次中菲聯合聲明中並沒有出現相關字句。杜特爾特曾經在訪問中表示,為了獲得經濟開發援助,願意在南海爭議上「擱置爭議、共同開發」,正中北京脾胃。杜特爾特在訪華期間表示可以考慮與中、俄進行聯合軍演,卻一口拒絕與美方共同演習,可見兩段關係出現極大反差。

(3)杜特爾特對華、對美取態與前總統阿基諾三世(Benigno Aquino III)剛好180度大轉變,後者在2012年黃岩島對峙一役後一面倒跟美國靠邊站。相反,杜特爾特口裏強調「獨立外交」,對中國處處忍讓,對美國卻似無的放矢。在零和遊戲的此消彼長格局下,自然得出「棄美投中」的結論。

然而,這套說法有過度簡化之嫌,未能完全勾勒出杜特爾特的外交政策方針。而且,單以阿基諾三世看成定位指標,會令人忽略了菲律賓過去曾經實行「對等平衡策略」(equi-balancing strategy),盡量與大國保持對等距離,從中賺取最大經濟及安全利益。「棄美投中」的說法容易教人忘記菲律賓作為主權國家,具有獨立外交操作空間,不必非黑即白。

大國角力中游走 實現國家發展

事實上,杜特爾特外交政策中還有一個大家遺忘了的角色——日本。日本首相安倍晉三在東南亞十分活躍,過去幾年致力推動與東盟建立「戰略協調」關係,亦分別加強越南和菲律賓等南海爭議國的雙邊防衛關係。日本去年承諾向菲國提供10艘最先進巡邏艇,今年再承諾借出5架小型飛機巡邏南海,便是安倍外交的成果。此外,日本多年來都是菲國開發援助最大來源國,又是菲律賓最大貿易伙伴,兩國關係殊不簡單。

杜特爾特上星期訪問日本,便高調稱呼該國是「比兄弟更親密的特別朋友」(special friend who is closer than a brother),願意加強在地區議題合作。他更澄清自己無意與中國建立軍事聯盟,在南海問題上更會在必要時「站在日本這一方」,在聯合聲明中也重申尊重「以法則為基礎」(rules-based approach)的裁決結果,把訪華期間觸發的日方外交焦慮一掃而空。

日本是美國在東亞最重要的安全盟友,即使安倍晉三不打算積極調和美菲關係,但也不會隨便把菲律賓拱手相讓予中國。縱使美國日後與菲律賓翻臉,只要兩者戰略利益沒有出現重大衝突,華府仍可借助日本的幫忙平衡中菲關係。杜特爾特也許看準這點,因此在嘴裏與美國碰撞,但實質上無意打亂亞太格局,最多是加強與亞洲國家的互動關係,從大國角力中游走實現國家發展。日菲在價值規範上走得較近,安倍理應能夠好好發揮中介人的角色協調美國亞太政策。「棄美投中」,確實言重了。

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杜不希望國際衝突擾亂國內政局

而且,「棄美投中」的說法往往把杜特爾特一人言行代替了菲律賓國內其他聲音。假若仔細留意,每次杜特爾特發表涉及「脫美」論以後,外交部長雅塞(Perfecto Yasay)及國防部長洛倫扎納(Delfin Lorenzana)都會出來為言論進行「詮釋」和「微調」。縱使近日兩人言論趨向認同杜特爾特的「獨立外交」說法,包括檢討2014年美菲簽署《加強防衛合作協議》(EDCA),但底線仍然維持於美菲同盟關係不變的條件上。

根據憲法規定,杜特爾特如要廢除或修改外交條約,都需要獲得參議院通過,而且執行上必然得罪國內親美派和依靠美國資金的軍隊。如果杜特爾特因為執意反美而放棄這些既得利益集團,其改革國家大計恐怕胎死腹中。目前杜特爾特在國內的首要任務,除了打擊毒販及貧窮問題以外,還有啟動修憲把國家政治結構改造成聯邦制度,加強地方自治以及開放外資限制。這些都要通過國會和公投才能成效。杜特爾特趕緊與中國恢復關係的原因,就是不希望國際衝突擾亂國內政局。

據菲國民調組織Social Weather Stations的調查數字,只有22%受訪者表示「非常信任」中國,與「非常信任」美國的76%可謂立竿見影。在缺乏民意基礎的認受下,杜特爾特的「反美」姿態可能源自其個人背景。杜特爾特有別於歷任總統,他的政治地盤扎根於菲南地區,而其言談間經常流露出對該區的關注,這是來自馬尼拉或北部地區的政治家族所缺乏的。杜特爾特經常暗示檢討EDCA,亦因為美菲此前已協定開放南部一所民用機場作美軍輪流駐守的基地之一。菲南人民長期對於當地出沒的美軍感到不滿,認為他們刺激更多族群衝突,讓穆斯林武裝分子針對棉蘭老島一帶進行恐襲。杜特爾特堅持趕走駐菲美軍,亦出於相同理由。

反美言論隱含懷疑心態及焦慮

細心閱讀杜特爾特的反美言論,不難發現內裏隱含着傳統發展中國家對西方宣揚「普世」價值的懷疑心態,同時擔憂國家主權被侵犯的焦慮不安。杜特爾特在訪日期間,批評美國經常就菲國禁毒政策指手劃腳,把他「看成狗一樣」,總要菲律賓跟隨美國意願行事。與此相反,中國和日本至今未曾批評半句,北京甚至表態支持,便可突顯東西外交文化的差異了。而且菲律賓在主權問題至今未曾作出確實退讓,低調處理南海爭議主要是為漁民爭取在黃岩島捕魚權益,而非割讓領土(不過中菲「共同開發」則需要修憲後才可實行)。畢竟,「擱置爭議」和「放棄主權」是兩回事,杜特爾特如果放棄領土完整,必定招致國內民族主義反彈。

歸根究柢,「棄美投中」的說法都是杜特爾特的狂言狂語所促成的。這些言論到底是精心部署,還是無心插柳的政治鬧劇,我們暫且無從得知。然而,他言辭經常前後矛盾,長遠下去隨時得罪美、日、中及其他周邊國家,既失去安全保障,又得不到開發援助,外資再沒信心投資菲國。玩火自焚,最終弄得焦頭爛額。

作者是日本早稻田大學亞洲太平洋研究所博士生

(原文載於2016114日《明報》觀點版。文章為作者觀點,不代表《明報》立場)

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