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【行政迷思】沒有分權 哪有行政主導(文:葉健民) (09:25)

每隔一段時間,總會有建制陣營、中央官員提出行政主導無法落實的困局,然後例牌地把問題歸咎於泛民攪局,導致政府施政失效、香港內耗不斷、浪費光陰。近期發功的是前特首董建華,他在團結香港基金午餐會上作了冗長的發言,再次老調重彈。一種近乎「陰謀論」的說法,指他這個動作有其弦外之音,旨在說明近年政府施政無功、一事無成,主因在於立法會處處抬槓,並非因梁振英能力低劣所致,以求為他開脫。但假如董建華並無意藉此為梁振英鋪橋搭路,純粹是在於探討時政,那就反映出他視野上的局限,始終未能看到行政立法關係緊張的關鍵所在。

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3座大山礙政府在立會確立支持

支持民主的朋友普遍相信,假如特首能夠由普選產生,那麼,他的認受性將會大大提高,可以用民意去壓倒立法會,使施政更暢順。理論上而言,這有點道理。但在現實政治當中,民意支持只是一種考慮,在議會有票在手才是最實際,而各種個別利益總能透過議員去發揮各自的影響力,反對所有對自身不利的政策主張和法案,哪怕這些建議都是合乎公眾利益、有理有據。所以即使是民選特首出現,也難以保證政府能夠從此一帆風順、施政無阻。特區政府的政治制度設計中,事實上有3座大山,足以窒礙政府在立法會中確立支持。

第一,特區政府實行的是類總統制,就是行政首長與議會各自由互無關係的獨立選舉產生,而非英國式由議會多數黨執政的內閣制,所以行政、立法機關之間並無唇亡齒寒的共生關係,也因此沒有制度誘因去促使議員支持政府;

第二,在比例代表制之下,立法會難以產生多數黨,在分割的議會中,政府要尋求足夠票數去通過法案的交易成本便會相應提高;

第三,即使通過吸納政黨進入行政會議去確立議會中的支持,在現行制度下有保密原則要求,有政黨背景的行政會議成員如何在不能泄露政府機密的情况下,有效地尋求黨友的支持,也是一種高難度的動作。

「保皇黨有辱無榮」正說明問題

這就是說,假如沒有這3方面的相應改動,要求議會對政府多加支持和配合,實在有點異想天開。但在眼前的政治現實當中,這3個環節中,前面兩項可以修改的可能性近乎零。沒有配套的憲制改革,要提高行政機關的主導地位,談何容易?當然,在憲制改動難行的情况下,也存在着以政治策略去提高政府施政中的主導角色的可能性,這主要是透過董建華所說的「政府與建制派更努力合作,製造緊密的伙伴關係」。這種策略,主要是透過吸納主要建制派政黨要員進入行政會議,甚至委任其成員為問責官員,以圖拉近關係。

這些動作,歷任特首也有做過,但始終成效不彰。箇中原因,就是在政黨眼中,政府出手太低,支持政府回報太少,得不償失。曾鈺成多年前一再強調作為「保皇黨」「有辱無榮」,李慧琼近日則說要成立「有權有責、有辱有榮」的管治聯盟,正好說明這個問題。政府中人也許覺得政黨貪得無厭、叫價太高,但問題是近年的政治生態改變,作為建制派承受的壓力也愈來愈大。他們面對的不單是以前的幾句冷嘲熱諷、輿論壓力,很多時候可能要直接承受肢體衝擊,甚至被揭私起底。更加嚴重的,是即使全面普選遙遙無期,但選舉結果的不可預測性卻愈來愈高,要保住議席也愈見艱難。義無反顧不顧一切站在不得民心的劣政一邊,隨時會引來選民以選票懲罰的嚴重後果。鍾樹根和民建聯近日的內鬥,也說明即使是建制派議員,首要關心的還是如何保住議員身分,是否建制派倒是次要考慮。所謂更緊密的合作關係,所要求的可能是政府和建制派主要大黨確立一種多黨合作的聯合政府關係。假如能夠與主要建制派大黨組閣,政府便至少在議會中有固定鐵票,那麼其他「保皇黨」要見風駛𢃇、西瓜靠大邊,也來得更容易。

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眼前困局因中央壓止分權所致

歷任特首真的不明白時代改變,要出手更高方能留得住政黨忠誠嗎?不一定。問題是他們根本沒有這種組閣的自由。歸根究柢,這涉及到中央的策略考慮,由始至終,中央不想看到一個強而有力的議會,去制約行政機關。所以在制度設計時,英式的內閣制並不足取,而比例代表制更是有效防止多數派的出現,有利分而治之。

但這種防範的心態,不止在於針對泛民,北京其實也對任何政黨,哪怕你是建制派、愛國政黨也好,都存有戒心,否則,上屆特首選戰曾鈺成不應連出選的機會也沒有。在他的邏輯中,一旦政府過分依靠政黨,處處要拉攏他們合作,甚至如上述所言以聯合政府形態出現,中央任命的行政長官,必然受到這些本地政治利益左右。而這些政黨無論如何也是由選舉產生,民意的影響力,尤其是選舉年份,難以估計。在這種考量下,任何政府和政黨與議會的過度親密關係,也是存在風險的。特首與本土政黨過分親近,在處理本地輿情和中央利益的矛盾時也許會變得猶豫不定、三心兩意。這種天秤搖擺不定的局面,絕對非中央所能容忍。但問題是沒有這些協作空間,行政長官又如何得議會的支持呢?回歸以來的多次政改,也完全沒有嘗試處理上述問題,只糾纏於議會組成和選舉方法,哪怕任何明眼人也看到問題所在。

眼前行政機關的困局,完全因為中央過度壓止任何政府和政黨、議會之間具意義的分權安排所致。在這種思維不變的情况下,任何實質有利於加強行政立法關係的憲制改動和政治策略,都不會有出現的行動性。剩下來的,只是靠出口術、責罵泛民搞亂香港、不以大局着想的謾罵。這些動作成效如何,大家心知肚明。董建華真的有心解決問題,便請你向中央力言死諫,說明真正問題的所在吧!

作者是新力量網絡研究總監、香港城市大學公共政策學系教授

(原文載於2016年6月24日《明報》觀點版。文章為作者觀點,不代表《明報》立場)

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