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【英國脫歐公投】6.23英國公投脫歐的風險(文:宋小莊) (08:51)

6月23日,英國將舉行是否脫離歐盟的公投,引起世人關注。如果公投不通過,英國留歐,一切可能照舊,英國的博彩公司看好留歐,本文寫作之時,博彩的賠率是 7:4。但如果公投通過,英國脫歐,很多事情就不可能照舊,就一定要起變化,英國媒體不看好留歐,《衛報》、《獨立報》、《金融時報》、《每日電訊報》的民調都利於脫歐,《太陽報》還刊登廣告支援脫歐。

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公投是一把雙刃劍

儘管目前沒有人可以準確估計英國脫歐公投是否成功,但支持和反對的人估計不會相差5%,英國政府在同意公投的時候,恐怕也沒有把握通過或不通過。對這樣無法達到絕大多數支持或者反對的事項,卡梅倫領導的保守黨政府為什麼還要選擇舉行公投,令人費解。

在國際法上,歐盟是一個國際組織。從1951年《巴黎條約》、1957年《羅馬條約》、1965年《布魯塞爾條約》、1985年《神根公約》、1992年《馬斯垂克條約》、1997年《阿姆斯特丹條約》、2001年《尼斯條約》到2007年《里斯本條約》,一路走下來,已經構成了一個國際組織。從國家結構上說,歐盟相當於邦聯制國家或者聯邦制國家。歐盟有決策機構、有兩院制的立法機關、有相當於政府的執行機關、有歐盟法院、有中央銀行等。只不過是:其決策機構由成員國的國家元首或政府首腦組成,上議院由成員國的部長們組成,下議院由成員國的民選議員組成罷了。不論是國際組織,還是聯邦制國家,成員國都保留了一定的主權,都是可以脫離的。但如果真要脫離,成員國政府就可以決定是否脫離,未必要經過公投的程序。目前的28個成員國也不是個個在加入或退出時都要舉行公投的。

公投是一把雙刃的利劍,它可以強化一國政府的決定,如果公投確認該決定。但又可以刺向一國政府,如果政府的決定與公投的結果相反。對英國脫歐的公投而言,有兩種情况會使這種情况發生:一是英國政府不想脫歐,但公投卻決定脫歐;一是英國政府想脫歐,但公投卻否決脫歐。不論屬於何種情况,都會給英國帶來一定的管治危機。這還未考慮議會的情况。

英國的脫歐公投,與最近在瑞士否決每個月派錢2500瑞士法郎的公投不同。瑞士政府根本不想派這樣的錢,以免坐吃山崩,但又擔心被民意譴責,在評估過公投通過的可能性不大,瑞士政府還可以做好政治公關防止公投通過後,瑞士政府才決定舉行是否派錢的公投。這是瑞士政府管治水平的體現。

法國前總統戴高樂也是此道中的高手。1958年,法國修憲加強總統的職權,以便「再造共和」、「重塑法蘭西」。修憲可以經過兩種程式:一是議會兩院表決通過,在公投通過後確定;一是得到兩院聯席大會五分之三多數通過,就毋須提交公民投票。但戴高樂為塑造「超級總統」的憲法修正案,他知道公投能通過,就交付公投。這樣新憲法就可以得到更大的認受性,有助於讓「超級總統」行使職權。

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未來留歐和脫歐的3種情况

從媒體報道所見,英國保守黨雖有不同的意見,但保守黨政府骨子裏並不想脫歐,這從英國財相日前警告脫歐就要加稅一事,就可以推想得到。連李嘉誠都說,如英國脫歐,長和集團可能會減少在英國的投資。然而,卡梅倫的保守黨政府既不想脫歐,為何要玩這一場博彩的遊戲呢?準確地說,豪賭呢?

再說,英國是實行「議會至上」的政治體制。換句話說,英國的主權在議會,不在選民,這個議會就是英國下議院。在法理上,即使公投通過,下議院也未必要依葫蘆畫瓢,對英國的公投,如果通過,下議院也可以認為只具有參考性的作用,而不具有約束性的效力。在這種情况下,不妨進行簡化,將英國未來的留歐和脫歐的景象描繪如下:

第一種情况是英國政府和國會按公投的結果行事。有兩種景象:(1)公投通過脫歐,英國政府支持,議會也支持,則脫歐成為定局,英國和世界經濟將受到一定的影響,就像最近英鎊貶值,美聯儲放慢加息的步伐,世界不少股票市場下跌一樣;(2)公投否決脫歐,英國政府支持,議會也支持,則維持原狀。

第二種情况是政府和國會沒有全按公投的結果行事。由於公投是英國政府允許的,但政府卻不認同其結果,就會有輸打贏要之譏,對英國的管治有相當的負面影響。這樣也有兩種景象:(1)議會支持政府,但也未必可以對政府的管治有太大的改進;(2)議會不支持政府,則意味着政府得不到議會的信任,在英國這樣的「議會至上」的政治體制下,卡梅倫領導的保守黨政府可能是要倒台的。

第三種情况是政府按公投結果行事,但議會不支持政府。這樣表示政府尊重民意,但得不到議會的支持。在法理上,這也意味着政府得不到議會的信任,在英國這樣的「議會至上」的政治體制下,卡梅倫領導的保守黨政府也可能是要倒台的。

由此可見,在英國「議會至上」的政治體制下,除非公投被否決,貿然舉行公投出現災難的可能性很大,筆者的評估是五分之四或六分之五。要避免這種風險,英國政府務必事先評估好公投的結果,對該結果會認同,同時也說服議會同黨中人也接受,才能免遭國內劫難,但還沒有評估國際上包括對歐盟及其成員國的影響。從媒體的報道分析,保守黨政府似乎還沒有做好這種工作,就貿然處事。這在政治上是幼稚的,在民主體制下產生的國家元首或政府首腦往往就是這樣,怪不得最近大家都感受到世界政局的波動、金融和經濟的動盪。

作者是全國港澳研究會會員、深圳大學基本法研究中心教授

(原文載於2016年6月23日《明報》觀點版。文章為作者觀點,不代表《明報》立場)

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