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約翰內斯堡原則是否適用於香港(文:宋小莊) (09:57)

1995年,英國的一家非政府組織與南非約翰內斯堡一家大學的一個研究中心聯合召集了數十名國際法和人權法的學者和律師在約翰內斯堡開研討會,通過了關於國家安全、言論自由和使用資訊方面的原則,被稱為「約翰內斯堡原則」(以下稱該原則)。

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只是學術自由表現

該原則雖名為「原則」,但只是學術自由的表現,不具有國際法的意義。學習國際法的人都知道,國際法的淵源是指國際法的原則、規則和規章。一般認為,國際法的淵源主要有兩個,即條約和習慣。該原則既不是條約,也不是習慣,只是一群專家對《世界人權宣言》第19條的解讀。該解讀也不具有法定解釋的效力,也不可能成為國際法的淵源。

然而,在香港面臨「港獨」之際,香港確有輿論認為,「港獨」運動成不了氣候,根據該原則,只是言論自由,不能治罪。不久前,對是否要懲治「港獨黨」的問題,律政司長袁國強表示要從《刑事罪行條例》、《公司條例》、《社團條例》和其他4方面考慮,但他未說第四方面內容是否不包括約翰內斯堡原則。筆者還記得在23條立法諮詢期間,2002年,港府曾表示23條立法將會完全符合約翰內斯堡原則。到底該原則是否已經並繼續成為港府懲治有關犯罪的指導思想,值得關注,需要辨明。

2003年5月7日筆者曾在《中國日報》(香港)發表 "Johannesburg Principles not applicable to HKSAR" 一文,提出該原則不適用於香港特區的理由。13年過去了,筆者的基本觀點並沒有改變。但原文是英文,讀過的人不多,可能需要再說明。

原則全文不完整

1948年聯合國通過了《世界人權宣言》,內容不錯,但該宣言的文字過於絕對化,無法落實。為了使該宣言的規定具有法律上的約束力,1966年聯合國通過了《公民權利和政治權利國際公約》(以下稱公約)和《經濟、社會與文化權利的國際公約》。香港《基本法》第39條也提到上述兩個國際公約,但沒有提到「宣言」,原因也在於此。因此,各國是按照上述兩個國際公約,而不是按照宣言實施的。儘管聯合國個別特別報告員曾表示認可該原則,聯合國人權事務委員會在有關文件中也曾提到該原則,但該原則也並不是國際法上的原則,不可能與兩個國際人權公約等量齊觀。

巧合的是,該宣言和公約第19條都涉及言論自由。該宣言第19條規定:每個人都有自由發表觀點和表達思想的權利;此項權利包括不受干涉地持有觀點的自由,以及通過任何媒體和不分國界去尋找、接受和傳播資訊和思想的自由。然而,公約的第19條有3款,第1款、第2款與宣言第19條的規定相似,不再重複。但第3款卻規定:本條第2款所載權利之行使,負有特別責任與義務,故得予以某種限制,但此種限制以經法律規定,且為下列各項所必要者為限:(a)尊重他人權利或名譽;(b)保障國家安全或公共秩序,或公共衛生或風化。

也就是說,公約明確各國可以依上述理由,包括國家安全理由來立法限制言論自由,但宣言未作表示,而該原則第1(d)條卻說:不應以國家安全為理由對言論和資訊自由進行限制,除非政府可以證明這種限制有法律依據,並且在民主社會為了保護合法的國家安全利益是必要的。這樣就把公約可以限制的規定複雜化,增加了無謂的爭論,有不協調乃至牴觸的地方。該原則的全文也是不完整的,只涉及國家安全的限制,不涉及他人權利名譽、公共秩序、衛生和風化的限制,而國家安全和公共秩序本身是沒有截然的界限的。

顯然不能成為懲治犯罪的依據

具體而言,該原則第7(a)條規定,主張用非暴力方式改變政府的政策或政府本身、批評或侮辱國家及其象徵物等內容,都是受保護的言論。然而,在香港特區侮辱國旗和區旗都不是受保護的言論,依照列入香港基本法附件三的國旗法以及香港特區的《國旗及國徽條例》和《區旗及區徽條例》是可以治罪的,也已有終審庭的判例。該原則顯然不能成為港府懲治犯罪的依據和指導思想,難道在香港特區「港獨」是受保護的言論嗎?

該原則第7(b)條還規定:批評或侮辱民族、國家,或民族、國家象徵物,政府、政府機構或公共官員或者外國的民族、國家,或者民族、國家象徵物,政府、政府機構或者公共官員不應受到懲罰,除非這種批評或侮辱是為了和可能會煽動即將到來的暴力。該原則也顯然違反了公約第20(2)條:任何鼓吹民族、種族或宗教仇恨的主張,構成煽動歧視、敵視或強暴者,應以法律禁止之。難道該原則可以凌駕於國際公約之上嗎?在香港種族歧視,即使不發生即將到來的暴力,都會受到處罰,難道香港的《種族歧視條例》竟要聽命於該原則嗎?

該原則第15條規定:一個人披露資訊不應以國家安全為理由受到懲罰,如果(1)這種披露實際上不會或者不可能會損害合法的國家安全利益,或者(2)公眾了解資訊的利益超過披露資訊造成的損害。這是說,國家安全利益有合法的和不合法的兩種,如果損害了後者,或者公眾的資訊利益大於對前者的損害,都不應當懲罰披露資訊的人。但美國也沒有按該原則辦事。香港市民可能記得2013年5至6月間發生的斯諾登事件,他向英國傳媒披露了美國進行的大規模竊聽。竊聽不是完全合法的,而披露又符合美國公眾的知情權,但美國司法部卻以間諜罪(竊取並泄露國家機密罪)和竊取國家財產罪起訴斯諾登。

處理「港獨」 港府只應依法辦事

由此可見,約翰內斯堡原則只是一種學術意見,不是國際法的淵源,不具有任何法律效力。雖然有個別國家可能採用,但香港不應當採用,否則現行有效的法律將受到破壞。對「港獨」問題的處理,港府只應依法辦事。

作者是全國港澳研究會會員、深圳大學基本法研究中心教授

(原文載於2016617日《明報》觀點版。文章為作者觀點,不代表《明報》立場)

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