文摘

周日話題﹕內部自決:維穩與不歸路?(文﹕王慧麟) (09:26)

剛過去的周五,白鴿黨在談他們的決議文版本。究竟白鴿黨如何回應香港中青年日益上升的主體意識,還需要等多一陣子。但是,關於香港人的自決權,白鴿黨又會怎樣解釋呢?上回講到,英國奪走了香港人享有完整的自決權。

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九七年後,又如何呢?

中華人民共和國政府在1997年10月27日簽署了兩條國際人權公約,即《公民權利及政治權利國際公約》,以及《經濟、社會及文化權利的國際公約》。前者還未確認。至於後者,即《經濟、社會及文化權利國際公約》,中華人民共和國在2001年3月27日予以確認。在此特別要說,在法律上,香港不是中國殖民地,不存在所謂國際公約「伸延」至香港的問題。中國一簽國際公約,即適用全國,除非公約允許締約國,可以用聲明或保留等形式,限制其公約可以在其國內不適用的情况。

中國沒修英公約限制條文 堵死港自決權

上文說過,兩條國際人權公約,第一條都是有關自決權的條文。中國在確認《經濟、社會及文化權利的國際公約》時,有提到香港﹕

「 2. In accordance with the official notes addressed to the Secretary-General of the United Nations by the Permanent Representative of the People's Republic of China to the United Nations on 20 June 1997 and 2 December 1999 respectively, the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights shall be applicable to the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of China and the Macao Special Administrative Region of the People's Republic of China and shall, pursuant to the provisions of the Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region of the People's Republic of China and the Basic Law of the Macao Special Administrative Region of the People's Republic of China, be implemented through the respective laws of the two special administrative regions.」

英文呢!大意是說,此公約將在香港及澳門繼續適用。中文呢,我會參考香港政府的相關解釋,即「關於《經濟、社會及文化權利的國際公約》(以下簡稱《公約》)適用於中華人民共和國香港特別行政區(以下簡稱『香港特區』)問題,中華人民共和國政府於一九九七年六月二十日通知聯合國秘書長《公約》適用於香港的規定自一九九七年七月一日起將繼續有效。」那麼,在1997年6月20日,中國向聯合國提交了什麼的「 照會」呢?當時中國提交的是﹕

「《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會與文化權利的國際公約》適用於香港的規定,自一九九七年七月一日起將繼續有效。」(中華人民共和國常駐聯合國大使秦華孫大使就多邊國際條約適用於香港特別行政區致聯合國秘書長的照會,國務院公報(1997)39總1688)

換言之,中國在2001年確認《 經濟、社會及文化權利國際公約 》時,也沒有修改英帝對自決權的限制條文,那麼中國也把香港的自決權給堵死了。當然,你也會問,為何在2001年中華人民共和國政府在確認有關公約時,沒有諮詢香港市民,是否有需要取消這些限制,以及其他在殖民地時候遺留下來的保留條文呢?15年前的事,香港人沒有力陳,沒有爭取,現在要埋怨也沒有辦法。當時大部分人對於香港一國兩制的進程,仍然相當有信心。假如中國真的同意香港有雙普選,上述限制權利行使的條文存廢,可能只是學術討論的範疇,市民根本不會有爭議。

中國認為人民已有充分的自決權

所以,我會說,九七年後,香港依照《經濟、社會及文化權利的國際公約》下的自決權利,同樣給中國政府大幅度限制了。究竟中國政府如何在國際社會報告有關自決權的實施情况呢?在2004年,中國對聯合國經濟及社會理事會(即 《經濟、社會及文化權利的國際公約》締約國提交公約實施情况報告的委員會)如是說﹕

「中華人民共和國成立後,始終致力於建立和健全人民民主的政治制度,保障人民當家作主的民主權利。1954年9月,第一屆全國人民代表大會第一次會議在充分體現人民民主的基礎上,通過了《中華人民共和國憲法》,規定了國家的性質和國家機構的職能,規定了公民的權利和義務,奠定了中國民主與法制建設的基礎。1982年,第五屆全國人民代表大會第五次會議通過了現行憲法。《中華人民共和國 憲法》明確規定﹕中華人民共和國的一切權力屬於人民,人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民代表大會制度是中國的根本政治制度。這是中國人民根據本國國情,在爭取獨立和解放的長期艱苦鬥爭中所作出的必然選擇。」 (見CESCR, E/1990/5/Add.59,第七段,原文為簡體字)

在2010年的報告之中,則是這樣﹕

「中國在首次履約報告中闡明,中華人民共和國成立後,國家的一切權力屬於人民,中國人民成為國家的主人,通過全國範圍的土地改革和其他各項民主改革成為生產資料和社會財富的享有者;中國實行人民代表大會制度,中國人民通過全國人大和地方人大行使權力。中國人民能夠自主決定國家政治、經濟、社會和 文化領域的重大事項,充分享有自決權。相關《憲法》規定和制度安排已納入首次報告,在此不再贅述。」(CESCR, E/C.12/CHN/2,第四頁)

按上所述,因為中國人民已有充分的自決權了,因為中國人民可以「自主決定」國家的政治、經濟、社會和文化領域的重大事項,所以毋須提及中國人民自決權利的行使情况了。

諷刺的是,中國在確認《經濟、社會及文化權利的國際公約》時,沒有就自決權立下限制,但就在香港,延續了英國對香港的自決權利之限制。既然北京認為,香港的華人都是中國人,而絕大部分中國人都充分享有自決權,為何香港的中國人就繼續享有打了一折的自決權呢?

剩餘自決權 第一個關鍵詞﹕人民

於是,第二條問題又來了﹕既然香港人,無法按兩份國際人權公約享有完整的自決權,那麼,香港人的自決權又剩下多少呢?

這就要回到,兩份人權公約內,有關自決權的定義了。有關自決權的第一個重要關鍵詞,是peoples,即「人民」的定義。此條文的英文版本為「peoples」,但在中文譯本之中,卻有兩個譯法。一是早期的譯法,譯為「民族」;另一是稍後的譯法,譯作「人民」。但是,按現時較為通行的理解,後者「人民」應是比較接近國際法下的意思。

學者Milena Sterio認為,「人民」一詞,包含兩個原則﹕第一,以客觀驗證,審視該區人民是有一個共同的種族背景、族群、語言、宗教、歷史及文化傳承,以及該地區的群組,有沒有擁有該地區土地的完整性;第二是主觀驗證,即該地區的每一個人,有幾自覺地認為自己是一班人,是一群與別不同或獨特(distinct)的「人民」,以及他們有沒有能力可以組成一個政治實體。這裏,國際法學者Antonio Cassese說到,「人民」是在一個地區(territory)內的人民,而不應只是民族。問題是,假如這個地區內有不同種族,是否這地區內的每個種族都有自決權呢?這裏,國際法學者的說法是,人民之意,不是用種族來區分,大抵是用地區來區分。因為一個地區如果有幾個不同種族,而地區內不同種族都有自決權的話,那麼地區就難以有效管治,亦不能分清疆界。因此,就有國際法上的uti possidetis原則, 即是殖民地獨立之後,即使該殖民地有不同種族,就不會因此把殖民地的地方界線隨便割裂。這就是尊重原有疆界之意。

所以,國際法學者都指出,有些人誤會,以為有自決權只是指涉「民族」,甚至是少數族裔的群體才可享有,亦是不確。因為「人民」的定義不是少數族裔,不可能把peoples與少數族裔畫上等號。其次,在過往實踐之中,亦不是只要是少數族裔,就可以自動享有自決權。因為部分少數族裔的訴求,可透過保護少數族裔的憲法條文來保障其政治社會及經濟權利,例如加拿大魁北克人,則因為其歷史原因及政治發展之因素,這些訴求,形成了內部自決權(internal self-determination)的爭議。

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第二個關鍵詞﹕自治

第二個關鍵詞是自治(self-government)。在兩條國際人權公約有關自決權之條文中,第1(3)條,提到「自治」權利時說到,締約國「應在符合聯合國憲章規定的條件下,促進自決權的實現,並尊重這種權利」。這個部分,是指《聯合國憲章》第73條有關自治的規定。換言之,是內部自治權。

所謂「自治」,一般是指一個國家之內,中央與地方權力劃分的政制安排內,一個地區所享有的最大自治權力。在英國殖民地法律之中,自治有獨特的意義,是指殖民地政府擁有民主選舉產生的議會及領袖,其內部完全自治。在經過宗主國與殖民地同意下,英國政府及國會沒有權力干涉其內部事務,甚至在憲制安排下,連英國國會也不能夠直接地對殖民地立法(在九七年前,英國國會可以直接對香港立法,毋須香港政府批准)。殖民地的總督,只是虛位,沒有實權,英國國王亦沒有皇家權力,透過總督行使其權力,干涉殖民地內政。英國只負責殖民地的外交及軍事事務。

香港一直在兩條國際人權公約之下的自決權,已經被英國限制了,九七後也被中國拿去一大碗,香港人的自決權,其實給閹走了好大部分,連所謂邁向自治的進程,都只是在龜速中進行,現在香港人,只是要求在兩條國際公約下取回應有的全部自決權利而已。

這裏就回到第三條問題,如果香港人應該在兩條國際人權公約享有完整的自決權,那麼,該是哪一種自決權呢?

國際法學者一般將自決權分為兩種。一種是內部自決權,另一種是外部自決權。誠如上星期文章所述,自決權的初衷,即在二次大戰前後的討論,自決權強調的是在一個地區的「自治」,亦有第三世界國家所強調的脫殖獨立。在上世紀五六十年代,第三世界國家獨立,中東非洲國家當道,後者,即脫殖獨立壟斷了聯合國的主流論述之中。但在殖民地獨立之後,有前殖民地出現了少數族裔的紛爭,以至原有西方國家如加拿大及西班牙也出現了部分地區要求自決的呼聲,自決權的討論,就回到初衷,即有關內部自決權的討論。

自決權不等同獨立或公投權利

聯合國的法律基礎,在於尊重各國的領土完整,所以自決權的條文,寫得相當小心,只要求兩條國際人權公約締約國盡其國際責任,給予內部自決權,而非即時獨立。這裏有香港青年朋友對此條文有誤會,以為自決權就等同獨立,就等同有公投之權利,就等同分離(secession),似乎需要多點時間,了解兩條人權公約下的自決權的含意。

至於內部自決權與外部自決權的分野,以及為何某些地區只有內部自決權又或者只有外部自決權,何時有內部自決權,何時有外部自決權,往往存在爭議。學者Susanna Macini指出,假如有國家為了穩住大局,又或者以尊重多元文化為理由,對某些地區承認其內部自決權,在自治權力上不斷削弱中央政府權力,最終國家會被內部自決權的討論吞噬,讓步到最後,就會讓這些地區獨立出去。學者Joshua Castellino認為,當一個地區的人民一直得不到應有的自治權,例如其民主體制發展不斷遭到壓迫,到時該地區人民之內部自決權長期得不到應有之尊重,就應擁有外部自決權,尋求新政治地位之可能。

學者Milena Sterio亦提過,此說法其實與過往二三十年的自決權的實踐相悖。因為過往二三十年的新獨立國家,例如遭前蘇聯吞併的波羅的海3個小國,不是用自決權的說法而離開前蘇聯,而是指出其在1940年後一直被蘇聯非法侵佔,1991年他們3國的「獨立」只是撥亂反正,回歸1940年前之狀態。至於南斯拉夫瓦解之後的新國家,其說法是dissolution,以避免以所謂自決權來形容其國家分家的情况。科索沃的例子更特殊,因為其獨立的過程全是由西方國家所操作,也沒有用自決權作為科索沃獨立之理據。2010年國際法庭有關科索沃的單方面獨立的結論是,這樣做沒有違反國際法,其判辭內沒有提過自決權的字眼。所以,她指出,西方國家的取態,又或者是國際間的政治角力,才是外部自決權能夠體現的關鍵。而且,過往這些比較矚目的案例可見,西方國家亦避免用外部自決權去處理領土或種族紛爭(至於部分學者如吾師戴耀廷則認為,自決權內的內部及外部自決權,不存在孰先孰後的情况,何時用內部自決或外部自決,擁有自決權的主體應可決定。此涉及比較複雜的法律討論,已遠越本文之範圍,容後有機會再探討)。

是否能建構出外部自決權的論述?

我倒希望大家明白,現在的香港,是按《中華人民共和國憲法》第31條下訂立之基本法內成立之香港特別行政區政府管轄。香港人即便明天一覺醒來,所有限制自決權的法律枷鎖一下子打破了,也難以跳出來說,香港人即刻擁有外部自決權,明天就宣布公投尋求獨立。所以,現階段只能拗得通的,是香港人能享有的自決權,是指內部自決權。但是,假如香港人的自決權長期受到壓迫的話,香港人會不會轉為要求有外部自決權呢?又或者,有青年朋友能夠建構出一個有足夠說服力、讓香港人有外部自決權的論述呢?這裏就很難說。香港青年的潛能,是不能低估的。

最後一點,除了內部自決權的限制下,其他由英國殖民地遺下的人權限制,例如政治參與權利的限制,也應一併取消。國際法學者、亦是國際法庭法官的Rosalyn Higgins提過,在《公民權利和政治權利國際公約》內,第一條的自決權,必須與第25條的民主參與權利放在一起討論,因為一俟人民擁有自決權來決定政治地位之後,下一步就必然要有民主參與權利。有關英國如何閹割香港人原應享有第25條的民主參與權利的問題,again,本文太長,將來有時間再談了。

三點總結

說到這裏,有三點總結:

第一,現階段支持港獨的理由相當粗疏,法理上難以說服大多數人。在現時香港不少人仍然覺得維持現狀是最大公約數的話,取回國際人權公約下港人應有的自決權,是相信比較容易得到泛民支持者的同意。

第二,內部自決權的一大元素,是爭取最大程度的自治(self-government),讓香港政制得最大的民主,應是全民普遍享有的權利,亦是中華人民共和國應該信守的,國際人權公約賦予香港人的完整自決權利的承諾及義務。

第三,在討論內部自決權的時候,香港未來政制的安排,亦應該有較大的空間思考,以及發揮較大的彈性,是否應繼續在現有的政制框架內發展,抑或是有新的憲法及體制安排呢?這部分也值得大家思考。

但是,在提出內部自決權之時,大家亦要思考,未來將會面對的挑戰,特別是兩年前批評港獨之聲音之中,有些北京法律學者之文章,就衝着港人是否擁有自決權的議題作過如此分析﹕

北京學者對自決權的三點分析

第一,北京部分國際法專家,會將有關自決權的討論,集中在「國家要獨立,民族要解放,人民要革命」的論述,將自決權等同於外部自決權,並將外部自決權,規限在「民族解放」,從而指出香港人不是民族,無從解放,因而否定香港人的自決權。

第二,北京部分國際法專家會將自決權規限在外部自決權,即是人民有權決定其地區的國際政治定位——獨立、他國合併或與其他地區合併成立新國,以及其他政治地位等,又將此綁死在脫殖獨立之論述之中,並指出香港不是殖民地,就此否定了外部自決權。

第三,內部自決權究竟是高度自治的舊瓶新酒,抑或是有新的突破呢?為何不去搞重啟政改,在基本法下爭取最多的民主,而要回頭去搞內部自決權呢?這是否有點本末倒置呢?

另外,來自獨派的朋友會批評,兩年前的政改方案可見,北京既然只會給香港半桶水的民主,香港人只能要或者唔要。既然北京在政改方案的立場如此強硬,我們又憑什麼覺得北京會給香港人完整的內部自決權呢?不如一下子就要求有外部自決權,明天就搞公投,後天就獨立吧!而本篇洋洋灑灑幾千字廢話,垃圾!部分更激進的朋友會提出,與其爭論自決權的內涵,不如討論國際法上之「分離」(secession)論述,即一個地區在什麼情况下,例如長期受到人權壓迫下,可否提出與原有國家分離呢?

當然,對比港獨及什麼自主,兩條人權公約下的自決權訴求,可能會被批為「和理非非」的維穩版本,充滿法律技術討論又不能在論壇上嚇唬他人。但是,我們總不能因為一些政治訴求夠激夠juicy,年輕人鍾意,而不去道出法理上的不足,以及不去探討法律上的其他可能及出路。又或者,我們是不是因為主張內部自決權而被批評為過激,被指踏上一條不歸路,從而不敢探討更多達至自治的可能性呢?我就是這樣保守/激進,對吧?

(二之二)

(原文載於201651日《明報》星期日生活。文章為作者觀點,不代表《明報》立場)

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