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【土地分配】「患寡不患均」的發展估算(文:陸佳兒) (13:28)

上兩星期發展局長陳茂波在網誌上都談土地發展需求,就如10月18日的一篇,引述統計處最新人口估算數字指2044年比現在增加50萬住戶,相當於要發展3.5個沙田新市鎮;10月25日的一篇又在談香港人口密度高。局長用心良苦,似在為預計數月內會公布的「香港2030+」 及新界北規劃研究率先提供大興土木的合理化原因。

以往本土研究社多次指出政府在全港性土地規劃上所依託的假設如何虛無,就如上一篇陳劍青及楊夏至的文章〈土地發展估算的幻象〉(10月23日)指出,以往人口估算其中一個估多了的原因是高估每年持單程證入境的人口數字。其實人口增長估算,已在短短3年間不斷調低,由2012年估算2039年全港人口達890萬調整到今天估算2043年全港人口達822萬高峰,然後回落。似乎局長也發現,不能再以會見頂的人口估算來合理化土地需求,就集中提住戶數目和人口密度。但細節的忽略,會很易種下錯估禍根。

平均住戶人口下降 不代表房屋需求升

統計處估算顯示,就着估計平均住戶人數,將由現時的2.9到2034年之後下降至2.7,因此即使估計人口新增100萬,但新增住戶數目達50萬。我們不否定平均住戶人口數目有下降趨勢,但以此去推算房屋單位需求似乎過於簡化。新時代下都市人住屋模式改變,未必全以家庭為單位,有不少是多人合租,或工作居住都在同一單位。政府若能統計香港現時有多少人口以這類方式善用一個單位,納入估算考慮中,將能更掌握房屋需求狀况。此外,每年暑假,各大專院校附近的地區就有不少以學生租客為目標的租盤,這種房屋需求出現,主因是大專學生宿舍供應不足問題所致,但我們從未見過政府有掌握相關需求的數字。

此外,這種說法亦假定現時的房屋資源分佈平均,但因不同原因而空置的房屋單位未受正視,例如:空置的村屋、被收購中又尚未重建的舊樓、每年約有5000至6000個尚未出售的新落成單位等。不要以為差餉物業估價署的全港住宅單位空置率只有3.8%(2014年),就反映空置問題不嚴重,我們在《供不得其所》一書中就剖析了當局統計調查上的漏洞,村屋及尚未出售單位就不被納入調查中。我們不能只單單談未來要增加50萬個房屋單位,而無視現存的資源錯配問題。

人口密度的不均

局長在網誌中引述Demographia的數字,提到香港每平方公里人口27,300,是全球市區人口超過50萬的大城市中人口密度第三高,僅次於孟加拉達卡及印度孟買。這個數字,是基於香港市區土地佔1110平方公里的陸地面積中24%(約267平方公里)去計算,但數字沒有反映當中的分佈不均問題。我們在兩年前出版的《不是土地供應》一書中分析到,其實現有的住宅用途土地佔76平方公里,當中私人住宅(不包括鄉郊居所)、公屋及鄉郊居所(包括村屋及臨時房屋)所佔土地分別為25、16及35平方公里。政府沒有此3類住宅用地的居住人口數字,但我們參考過不同官方統計數字後,推算其居住人口分別是約320萬、336萬及51萬,由此推算3類用地的人口密度分別為每平方公里12.8萬、21萬及1.4萬。為何前兩者與後者人口密度差異大,香港還要繼續預留這麼多丁地,又無止境地批出更多非為自住的丁屋?

政府當局固然可辯稱鄉郊居所多數位處偏僻,若要使用該些用地作高密度房屋發展,必須有基建配套,甚至需要新發展區的規模才可推行。可是,我們往往只見新發展區和新公營房屋發展的選址,多是要逼遷非原居民村,放生「鄉村式發展」用地。

錯估禍及下一代

高估人口增長速度的後果,就是催生更多潛在發展區域的投機囤地活動,陸續出現的逼遷、 農地荒廢,又更進一步合理化鄉郊開發的假象。即使政府有因應人口增長放緩和其他因素,一直將「香港2030」原訂的發展時間表推遲,其依仗的發展需求推算的邏輯依舊不變。尤其政府不斷借助籠統性的全港性平均數字,如人均居住面積、平均發展密度來合理化更多發展,但當到政策上卻根本沒有認真處理當中的分配不均問題,其實只是不斷將現有的居住問題複製到下一代。

作者是本土研究社成員

文章為作者觀點,不代表明報立場。原文載於《明報》觀點版(2015年11月5日)

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